建立统一的常规和非常规天然气监管机构

　　中国能源市场改革的一个重要内容就是将政府政策制定和监管职能分离开来，由统一的监管机构对能源活动和服务实施监管。

　　常规和非常规天然气的监管首先要建立一个统一的监管机构。

　　从目前来看，价格监管在国家发改委，环境监管在环保部，市场准入与退出、探矿权和土地利用由国土资源部负责管理。

　　从国外开发页岩气的经验来看，尽管有的国家实施的也是分散的政府监管，但是，他们有统一的监管队伍对每一口井实施全面和全过程监管，相关环境法律框架完善，执行力度很强。

　　根据中国监管力量弱以及环境法律执行和实施力度不强的状况，应该建立一个统一的常规和非常规天然气的监管机构。其对页岩气的监管目标是：经济赢利和环境保护。

　　监管机构的设置可依照分散和集中相结合、自上而下和自下而上相结合的方式进行。

　　集中式的监管是将主要的监管权集中到一个统一的监管机构，其主要职能是：第一，市场准入/退出门槛的设立。市场准入/退出的机制应从国土资源部剥离出来，划归到统一的监管部门。第二，价格的监管和设定。价格监管从国家发改委完全剥离出来，统一的监管部门如果没有监管价格，就形同虚设，不会有很强的监管能力。第三，环境监管标准应由环保部来制定，监管部门具体实施。监管部门要组建强有力的专业监管队伍，对每口井实施全面全过程的监管。第四，土地利用监管。土地利用标准和控制由国土资源部制定，监管机构具体实施。土地利用、水资源的保护以及空气排放物的监管具体都归统一的专业监管队伍实施。

　　在自上而下的模式中要建立全国统一的监管机构。在现有的国家电力监管委员会的基础上，将天然气的监管职能和二氧化碳市场交易的监管职能纳入国家电力监管委员会，并改名为国家能源和碳市场交易监管委员会，作为国务院直属的事业机构。在自下而上的监管模式中，要大力充实和扩大地方能源和碳市场交易监管委员会的能力，要有独立的、专业的、人力资源配备较齐的监管队伍来管理。在监管的过程中，可以根据本地区的条件，对上级监管部门所赋予的价格监管和环境监管予以调整。总的要求是，在环境标准和社会影响标准中，地区的标准不应低于国家制定的标准，但可以严于国家制定的标准。价格监管根据各地的情况，较大幅度放松，甚至放开对气价的监管。例如，在东部地区，国内天然气的供应价格应与进口的LNG的价格逐渐靠拢。中西部地区根据区域市场的供需关系，对价格做出适当的较大幅度的调整。可以采用不同的价格模式，例如天然气阶梯价格和季节性调节价格。

　　中央监管机构加强对地方监管的检查和督导。如果某个地方在页岩气开发的过程中，发生严重的页岩气事故和放松环境监管的现象，上级部门应该要求地方监管部门改正，积极落实各种改进的措施。地方监管部门是中央监管机构的派出单位，人事权在中央监管部门手里，经费由中央监管机构全部或部分拨出。经费来源可以从资源税，或开采权收费，或零售气价中收取，地方应拿大头。地方只设立省一级监管部门，直接掌握向各地派出的专业监管队伍。

　　这种监管架构可以有效避免地方为了发展页岩气而放松对环保监管要求的现象。这种现象在过去经济高速发展的几十年里，屡见不鲜。在页岩气的发展中要杜绝这种现象的再度发生。