【财新《中国改革》】（特约作者 林明彻 李晶晶 杨富强）非常规天然气的发展，对于新兴的发展中国家来说，起到了增加供应、缓和供需矛盾和降低能源成本的作用。但是，这种前景需建立在非常规天然气的经济赢利和环境友好的开发前提上。

　　在非常规天然气的发展中，有许多重大的障碍需要克服。这些障碍不仅仅是常规天然气生产和利用中要克服的问题，更重要的是在页岩气开发中所产生的有关社会和环境问题。

　　与常规天然气相比，页岩气的工业集约型生产过程对环境造成的生态影响和环境破坏会更大些。因为页岩气的生产需要钻探更多水平井，还需要采用水力压裂等技术提高气体产量。页岩气的开发，对土地利用、水资源（特别是饮用水）污染、甲烷等废气排放、润滑剂的重金属污染以及对当地社区的干扰和公众的身体健康都带来很大的威胁。环境问题、社会问题和减少温室气体排放是约束页岩气开发的主要障碍。

　　美国页岩气发展的经验和教训十分深刻，其进一步发展正受到环境和社会问题的约束和严峻挑战。许多欧洲国家对页岩气发展对环境的影响和破坏，以及潜在的地质变化和引发地震的不确定因素都十分担心。欧洲许多国家，例如英国、法国和德国，对美国页岩气的能源变革并没有给予积极回应。波兰等一些东欧国家对页岩气的开发抱有浓厚的兴趣，但是，大多数欧洲国家认为，页岩气开发即使能够为欧洲提供大量的天然气，其对环境污染的影响和不确定性，阻止了非常规天然气在欧洲的发展。

　　中国的页岩气开发存在着许多制约因素。在中国大规模开发页岩气之前，最亟待解决的问题是如何建立页岩气的监管体制，深化市场化改革。与此同时加强环境的监管，使页岩气能够朝着健康的方向发展。

现有监管职能及存在问题

　　中国现在没有一个统一的常规和非常规天然气的监管机构。中国现有的天然气政府监管职能分散，与天然气的发展不相适应，对页岩气的监管也就更无从谈起。中国没有统一的天然气监管机构，造成天然气发展缓慢。

　　现有的政府监管职能分散，没有统一的页岩气监管机构：

　　负责页岩气发展的政府职能分散在不同的部门，各部门的政策和监管措施，常缺乏互相协调。国家发改委能源局主要负责常规和非常规天然气规划制定，颁布促进和约束常规和非常规天然气的政策和激励措施。国家发改委价格司负责价格监管，制定常规和非常规天然气在生产、流通和消费的各个环节中的价格制定。除此之外，国家发改委环资司和气候司负责制定节能和应对气候变化的国家战略和行动方案。国土资源部负责常规和非常规天然气的资源管理和探矿权及开采权的发放。国土资源部还负责页岩气开发的土地利用。国土资源部在2011年底将页岩气作为独立矿种实施管理，并制定市场进入、退出门槛及条件，对探矿区块进行招标。国家环保部制定页岩气开发的环境监管标准、规范和政策。环保部根据《空气法》《水法》以及《环境保护法》等法律法规，对违反这些环境标准者给予处罚。财政部和国家税务总局负责制定页岩气开发利用的税收和收费标准。

　　国家政府部门在管理和监管页岩气方面经常缺乏协调，缺乏统一的监管。例如，国土资源部在页岩气开发的市场准入、退出门槛规定中，尽管提出要加强环境保护，却没有具体的环境标准和规范。环保部相关部门也没有参与页岩气开发的讨论和政策规划的制定。页岩气开发消耗大量的水资源，包括地表水资源，水利部应参与水资源的分配利用管理。国土资源部的探矿权区块招标与国家发改委的页岩气开发示范区之间缺少沟通和交流。

　　中国常规和非常规天然气监管体制需要积极协调政府各个部门的监管政策、标准和要求。

　　页岩气监管面临的主要问题和障碍：

　　国内天然气管网的布局正在形成粗线条的网络，但还远远不适应页岩气发展的需要。按照《天然气“十二五”规划》的目标，西气东输三线在“十二五”实现通气。西一线180亿立方米输气量，西二线300亿立方米，加上西三线年输气量300亿立方米，每年供应800亿立方米的天然气。中石化的煤制管道提上议程，主要是新粵浙煤气管道，每年300亿立方米的输气量。此外，沿海各LNG接收站也准备用管道相连接。2020年前形成的管道网络奠定了今后发展的基础，但是，页岩气的发展要求管道网络更密、布局区域面更广。管道发展非常迅速，急需对自然垄断性质的天然气输送管网加以监管。

　　页岩气开发需要有新技术，特别是水平横向钻探以及水力压裂技术。这些关键性的技术中国尚未掌握，关键技术的知识产权基本上都在国外公司手中。应该鼓励国内企业与国外的公司合作，学习和掌握关键技术。缺乏关键技术导致页岩气开采成本增加。在这种学习的过程中，中国公司掌握和购买这些关键技术需要付出很高的成本。

　　中国页岩气的地质条件与美国相比，储存埋藏深而且比较分散。大部分的开采区块分布在山区和丘陵地带，开采的技术和勘探风险较大。中国勘探资源可采储量尚未摸清，区块的资源品质也较差。在勘探过程中，寻找页岩气资源密集区不仅存在一定的难度，初期勘探开采的投入也比较大。较高的开采成本相应地约束了中国页岩气的发展。

　　页岩气的开发需要投入大量的资金，页岩气开发具有成本高、运作周期长、资金回收慢的特点。目前，中国打一口3000多米深的水平井需要1亿元左右。因此，需要考虑制定有关的政策和激励措施，使资金的筹集和投入多样化，有利于降低开发企业的风险和管理成本。所有这些问题都应该在监管体制中得到明确的反映。

　　中国目前没有页岩气监管机构，相应的专业监管人员也没有。页岩气的开发在中国是一个新的产业，对开发中碰到的各种问题积累的经验和教训严重不足。即使在常规天然气的开发中，也没有很好培养出懂行的专业监管人员。面对将来每年钻井上万口的发展规模，监管的能力几乎为零。

　　现有的油气资源开发中，环境监管能力薄弱，未有完善的环境监管标准、规范和处罚措施，企业按照自律原则实施监管。环境监管现场执行不到位。对页岩气开发来说，既没有现成的天然气开发环境标准可循，也没有根据页岩气对环境造成潜在影响更大的因素来研究和制定新的标准。目前在各个招标区块的前期勘探阶段，基本没有环境标准和规范可以参照，更没有现场的环境监管人员加以监管。

　　在现有分散的政府监管体系中，价格被政府牢牢控制，导致中国的天然气供应量少，需求量大，缺口巨大。中国的天然气有相当大一部分供应给城市居民，政府在价格监管上十分谨慎，没有放松和放开对天然气价格的监管。

　　气价低影响了天然气开发企业的积极性，他们将投资转向石油或其他的领域，潜在的投资者也兴趣索然，天然气投资十分缺乏。这种局面造成了国内天然气探明储量少，开采力量不足。

　　价格问题更是页岩气开发所遇到的最重要和最需要解决的问题。

　　页岩气开采的特点需要投资者和企业投入更多的资金，如果价格太低，就无法克服在关键技术、勘探风险和保护环境等方面的较高成本，会造成页岩气发展胎死腹中。

　　为了促进页岩气大规模的开发，中国急需建立统一的监管机构，尤其要把放松价格监管作为市场化改革的中心，将加强环境监管作为页岩气发展的重中之重。

建立统一的常规和非常规天然气监管机构

　　中国能源市场改革的一个重要内容就是将政府政策制定和监管职能分离开来，由统一的监管机构对能源活动和服务实施监管。

　　常规和非常规天然气的监管首先要建立一个统一的监管机构。

　　从目前来看，价格监管在国家发改委，环境监管在环保部，市场准入与退出、探矿权和土地利用由国土资源部负责管理。

　　从国外开发页岩气的经验来看，尽管有的国家实施的也是分散的政府监管，但是，他们有统一的监管队伍对每一口井实施全面和全过程监管，相关环境法律框架完善，执行力度很强。

　　根据中国监管力量弱以及环境法律执行和实施力度不强的状况，应该建立一个统一的常规和非常规天然气的监管机构。其对页岩气的监管目标是：经济赢利和环境保护。

　　监管机构的设置可依照分散和集中相结合、自上而下和自下而上相结合的方式进行。

　　集中式的监管是将主要的监管权集中到一个统一的监管机构，其主要职能是：第一，市场准入/退出门槛的设立。市场准入/退出的机制应从国土资源部剥离出来，划归到统一的监管部门。第二，价格的监管和设定。价格监管从国家发改委完全剥离出来，统一的监管部门如果没有监管价格，就形同虚设，不会有很强的监管能力。第三，环境监管标准应由环保部来制定，监管部门具体实施。监管部门要组建强有力的专业监管队伍，对每口井实施全面全过程的监管。第四，土地利用监管。土地利用标准和控制由国土资源部制定，监管机构具体实施。土地利用、水资源的保护以及空气排放物的监管具体都归统一的专业监管队伍实施。

　　在自上而下的模式中要建立全国统一的监管机构。在现有的国家电力监管委员会的基础上，将天然气的监管职能和二氧化碳市场交易的监管职能纳入国家电力监管委员会，并改名为国家能源和碳市场交易监管委员会，作为国务院直属的事业机构。在自下而上的监管模式中，要大力充实和扩大地方能源和碳市场交易监管委员会的能力，要有独立的、专业的、人力资源配备较齐的监管队伍来管理。在监管的过程中，可以根据本地区的条件，对上级监管部门所赋予的价格监管和环境监管予以调整。总的要求是，在环境标准和社会影响标准中，地区的标准不应低于国家制定的标准，但可以严于国家制定的标准。价格监管根据各地的情况，较大幅度放松，甚至放开对气价的监管。例如，在东部地区，国内天然气的供应价格应与进口的LNG的价格逐渐靠拢。中西部地区根据区域市场的供需关系，对价格做出适当的较大幅度的调整。可以采用不同的价格模式，例如天然气阶梯价格和季节性调节价格。

　　中央监管机构加强对地方监管的检查和督导。如果某个地方在页岩气开发的过程中，发生严重的页岩气事故和放松环境监管的现象，上级部门应该要求地方监管部门改正，积极落实各种改进的措施。地方监管部门是中央监管机构的派出单位，人事权在中央监管部门手里，经费由中央监管机构全部或部分拨出。经费来源可以从资源税，或开采权收费，或零售气价中收取，地方应拿大头。地方只设立省一级监管部门，直接掌握向各地派出的专业监管队伍。

　　这种监管架构可以有效避免地方为了发展页岩气而放松对环保监管要求的现象。这种现象在过去经济高速发展的几十年里，屡见不鲜。在页岩气的发展中要杜绝这种现象的再度发生。

推动以价格监管为中心的市场化改革

　　从国外的常规和非常规天然气发展情况来看，放松价格监管是一个行之有效的方法。

　　例如，美国在上世纪三四十年代由于天然气管道的铺设和发展，要求设立联邦能源监管委员会（FERC），管理跨州天然气管道。同时各州对天然气的价格实施监管。由于考虑到天然气管道运输的自然垄断性质和消费者的负担，各州的监管委员会往往将价格管制在一个较低的水平上，造成天然气开发不足，供应短缺。

　　在上世纪70年代末，美国改革了监管机构，大胆放开对天然气价格的管制，刺激了常规和非常规天然气的开发。许多企业将大量资金投入到技术研发，在开采技术上产生了水平钻井和水力压裂等技术的开发应用，使页岩气的开发出现了井喷式的发展。

　　目前中国进口的管道天然气和沿海进口的LNG价格都比国内生产的天然气价格高40%-60%不等。例如，从卡塔尔进口的LNG达到4元/立方米。上海从澳大利亚进口的LNG的成本比国内管道天然气成本高1倍。由于国内生产的天然气价低，影响了企业开发的积极性。逐步提高国内天然气的价格，是开发页岩气的主要驱动力。

　　目前在广西、广东开展的天然气价格改革试点，其宗旨是要走市场化改革的道路，也就是要放开和放松对天然气价格的监管。有步骤地放开气价，使天然气生产成本和合理利润能够得到体现，既能满足保护环境的需要，也不会对消费者造成太大负担。两广地区的价格改革说明天然气价格的放松和放开是可行的，是值得推广的。在东部地区天然气的需求非常旺盛，这给天然气价格改革提供了基础的条件。

　　政府放松天然气价格管制并不是说无论在什么条件下都任价格自由涨落。天然气开发所涉及到的技术创新成本、投资风险、投资多样化、管网铺设以及由于环保问题所提高的生产成本和投资成本都可以在价格的改革中得到补偿，促进页岩气的开发。

　　按一般的匡算，由于加强对环境的监管，页岩气的生产成本会提高7%左右。在价格的改革中，如果与进口LNG的价格相比，将国内生产的天然气价格提高20%，是完全可行的。价格改革和放松价格监管是激励页岩气发展的最主要的动力。

　　一些人认为，在页岩气的发展中应该考虑降低环境的要求来减少企业的投资和生产成本，这种做法既危害了环境也阻碍了页岩气的发展，不可能真正的提高企业开发页岩气的信心。放松价格监管是市场化改革的核心，是促进页岩气大规模发展的抓手。

加强环境监管是消除页岩气发展障碍的有效解决方案

　　页岩气的开发会对环境造成一定的危害并影响公众身体健康，这是引发争议最重要的原因。中国的页岩气资源很多都分布在生态比较脆弱的地区，如果开采页岩气不加强环境防备，其负面作用就会抵消开采页岩气所带来的益处。

　　页岩气开发过程中会产生对土地的破坏、水资源的污染及有害气体的排放，但这些危害都可以通过提升技术、制定严格的环境标准和监管措施减少。中国在煤炭、石油、稀土、金属矿等方面盲目开采造成不可逆转环境破坏的教训，是极其惨痛和深刻的。只有在生产各个环节加强环境监管，才能有效避免环境破坏事故的发生。降低环境标准和放松环境监管以换取页岩气开发的速度和规模是绝对错误的想法和做法。

　　环境监管的核心是事前监管、全过程监管和事后评估监管：

　　事前监管就是要求开发企业认真做好钻井位置的选择、当地地质条件信息的收集，以及水资源可获得性和地下水循环的调查。尽量减少对土地的破坏和提高有效土地利用。在开发之前要求企业做好必要信息披露，与当地社区建立良好互动关系，了解当地地质条件和各种污染物背景，采集样品并密封保存，以备将来事后评估监管时使用。专业监管队伍要针对当地条件，对环境标准和规范做出科学、适当的调整和核查。

　　全过程监管开采的整个过程。从钻探到完井到生产以及后续过程都要实施监管，监管依据页岩气开发的环境标准和规范。过程监管也就是在开发过程的几个重要环节必须现场评估，满足所有相关条件和要求后，经过专业监管人员签字才可进入下一步生产程序。环境监管的各种标准和规范在各个环节都应该满足。要采用绿色完井技术以及压裂技术，压裂回水要进行处理和再利用，这些都是全过程监管的重要环节。

　　事后评估监管。在监管前期和监管过程中所产生的环境影响有时不容易觉察和掌握，在生产的最后阶段要对地下水、地表水的污染状况与原来的样品对照，检验其是否对地下水，尤其是饮用水，产生了污染。在一些气体的测试检查中要尽量减少温室气体，尤其是减少甲烷的排放。要评估页岩气生产过程给地质构造带来的变化以及评价发生地震的不确定因素。事后监管也建议开发商利用各种技术和措施进行补救，或者回收逃逸的温室气体。事后监管的评估应该严格，对达不到标准的企业要给予惩罚。

　　实施全面的公共环境监管：

　　页岩气的开发过程应该有所有利益相关方的参与。政府的主要作用是制定严格的监管标准和规范以及政策制定和实施。监管机构统一协调全国和地方的监管标准和规范，并派出队伍对每口井实行监管。页岩气开发及相关企业应该建立企业自律标准，并将国家和地区的标准作为公司必须遵从的最低要求。当缺乏地区的环境标准时，公司应该参照国际和其他地区的环境监管标准，制定相应的企业标准来开发生产。非政府组织和其他社会组织要加强社会监督，监督企业遵守环境标准，发挥监管机构起不到的作用。非政府组织提出推动监管的倡议，同时也对监管机构开展监督。要发挥社区的作用，因为页岩气开发往往直接影响到社区居民的身体健康及经济活动。社区积极参与，公司和监管机构互动可以使页岩气开发不仅保护环境，而且能够增加社区经济活动和增加就业机会。

　　环境监管的主要内容包括：

　　水平钻井和水力压裂法是页岩气开发的核心技术。在此生产过程中，由于润滑剂中的化学成分夹杂着大量水（称为压裂液体）以及沙石被高压注入地下井，压裂邻近的岩石构造并扩张裂口，使天然气能够进入井中以便收集。这些水在压裂后的某个时间段又返回地面。这些生产活动可能对环境和人类健康造成负面影响，包括水体污染、空气污染和土地破坏。

　　1.页岩气开发前的规划和预备工作。要禁止在生态十分脆弱的地区开展页岩气的开发，在选择钻井地点时要尽量减少对人口稠密地区、文化遗址、现有土地使用和生态环境的影响。在勘探钻井前要与当地社区、居民和其他有关单位商谈，并对开发的规划和运行发布公告、听取评论，听取反馈意见后加以修改。要与当地的基础设施统一起来，尽量利用当地的基础设施，减少新的道路和设施用地。

　　在前期准备中，要与当地政府和监管机构建立密切的联系，按照监管要求准备报批材料。公司的管理人员要参与环境监管，并对当地地下水和污染物等各种环境噪音背景收集样品密封保存。要向当地的监管机构报备各种信息资料，包括润滑剂的化学成分等（这些信息可以不对外公开披露）。可以公开披露的信息要适当地通过网站或其他形式向公众告知。

　　2.土地利用的影响。页岩气开发中，土地是列为首要关注的问题。除了气井施工需要土地，页岩气的开发还需要更多的土地用来修建道路、水池以及输气设施。这些土地的利用可能会破坏地表和影响周边的生物多样性。大规模钻井利用的土地量对中国来说会与农业、工业和居民用地相竞争。在中国，钻井地区一般来说，都是人口比较稠密的地方，因此，要特别注意对居民生产和生活的影响。

　　3.水资源影响。页岩气开发的水资源消耗是巨大的，一般一口井需要耗水1万立方米左右，这将限制在水资源匮乏地区开发页岩气。页岩气开发对当地水温以及生物会产生重大的影响，要密切关注当地地表水和湖泊重要的季节性径流变化。

　　地表水的污染如果管理不当，大量废水会危及地表及地下水体，反排废水和生产废水要加以处理并再利用。这两类废水由于水力压裂生产流程，包含有各种有害的化学物质。这些物质既来自化学润滑剂，也来自其他的化学抗腐剂和添加剂，以及其他的地下水污染物，例如，碳氢化合物、重金属、盐分及自然形成的放射性物质。在水处理的过程中，化学物质渗透到浅层土壤并进入含水层。水力压裂液体和废水在储存和往返于钻井现场的运输过程中，要防止出现意外的地表溢漏。来自气井的甲烷、重金属、放射性物质和其他污染物可以通过各种途径流出，污染地下水资源。劣质套管和水泥灌注也可能成为污染物流出的通道。要努力采用和做好绿色完井技术，阻止污染物通过自然断层、裂缝、透水层以及其他方法向上迁移或流向地下蓄水层，这些都可能对地下水体造成污染。

　　防止地下水污染。对所在地区开展适当的地质勘查，要在哪里钻井，要在什么地方实施水力压裂都要做出评估，看这些活动对深部断层和地质结构变动引发地震的可能性，以及液体对地质层是否有污染，防止液体污染地下水资源。确保水力压裂的液体不会扩展到气层以外。落实严格的气井设计和施工，以及加固和完井规则。

　　气井和其他地层完全隔离，特别是与淡水饮用水层要完全隔离。还要采取各种措施，防止和遏制地表水泄漏和来自气井的液体泄漏。要适当处置反排水和废水以及固体废弃物。

　　要努力减少淡水用量，再利用和循环利用水资源，减少对当地水资源的污染和过度开采。

　　4.空气质量和气候变化。页岩气的开采过程与天然气一样，因有大量的甲烷泄漏而广受关注。这些温室气体的排放，尤其是甲烷排放，既浪费了开采出的天然气，同时也对空气质量和气候变化产生很大影响。如果这些泄漏气体没有被很好控制的话，页岩气利用对气候的影响不会比煤炭排放二氧化碳产生的影响小。

　　因此，我们应该努力把甲烷泄漏排放量减少到1%以下。应该采取各种措施，利用现有的技术和新的技术来减少甲烷的排放，这些技术都是商业化和低成本的。寻求在完井的整个生产周期内减少逃逸的和排放的温室气体。在钻井的周期过程中，尽量减少来自车辆、钻井引擎、水泵电机以及压缩机所造成的空气污染。

　　5.要制定相应的应急响应计划，能够与风险规模相匹配。在页岩气的开采过程中有发生各种事故的风险，要制定各种措施和方案，减少这些事故的发生和降低危害程度。在事故发生中能够积极采取应对措施。页岩气开发对环境的影响要进行独立评估和验证。

近期与中期建议

　　中国的页岩气发展正蓄势待发，众多企业摩拳擦掌，跃跃欲试，中国页岩气的大规模开发是可以预期的。但在大规模开发之前，我们必须要加强环境监管能力建设和深化价格监管改革。

　　我们就此提出近期（2013年-2014年）和中期（2015年-2016年）监管方面的几点建议。

　　近期方案（2013年-2014年）：加强各政府机构的协调，目前尤其应该加强国土资源部和国家发改委的协调。根据页岩气“十二五”的发展规划，制定合理的市场准入/退出标准和制度。在环境监管标准方面应该加强与环保部的协商。

　　国家发改委应该推动天然气价格改革，制定改革的指导原则和时间表。推动价格改革，发出正确的市场信号，吸引更多的投资者积极参与页岩气的开发。克服页岩气前期开采中的较大风险和不确定因素，调动国内外页岩气公司的积极性，参与中国页岩气的开发。

　　环保部应该尽快开展页岩气环境监管的标准和规范的研究制定。在目前应该与招标区和示范地区的开发结合起来，尽快出台页岩气开发的环境标准和规范（暂定方案），使之应用在前期的开发生产中，让标准草案在实践中加以检验、修改和提高。

　　加强对页岩气开发技术和环保技术的研发、引进和应用。采取各种市场和经济手段，尽早获得成熟的页岩气开发技术和环保技术。

　　中期方案（2015年-2016年）：建立全国和地方的页岩气开发监管机构，组建强有力的专业监管队伍，实现事前监管、全过程监管和事后评估监管。

　　环保部要颁布一套完善的环境监管标准和规范，制定强有力的实施条例并严格贯彻执行。常规和非常规天然气的部门改革趋于完善，价格监管全面放松和放开，市场化改革取得成效。 ■

　　林明彻为美国自然资源保护委员会 （NRDC）中国气候变化与能源政策项目主任

　　李晶晶为NRDC中国气候变化与能源政策项目研究员

　　杨富强为NRDC能源、环境与气候变化高级顾问