大城市群应为城镇化方向

发展以特大型城市为中心的大城市群

　　笔者对这个问题有如下思考：

　　1，中国的集约型城市化战略。在“耕地红线”和石油资源短缺约束下，中国的城市化战略应当是发展以特大型城市或大城市为中心的大城市群。与日本类似，中国也是土地石油资源匮乏的国家。日本的东京大都市区集聚了近4000万人口，大阪大都市区集聚了近2000万人口，依靠轨道交通，具有世界最高的土地利用效率。中国人口是日本的10倍，据此推测中国可能出现20个左右相当东京、大阪的大都市区（大城市群）。

　　总体布局可考虑以北京、上海、广州、深圳、天津、南京、武汉、成都、重庆、沈阳、郑州、长沙等20个左右特大城市或大城市为中心，发展由通勤铁路联接邻近众多中小城市（距大城市中心不超过70公里）组成的大城市群（本文的大城市群是指，以特大城市或大城市为中心在15000平方公里左右的区域内集聚多个中小城市和小城镇的大都市区，而不同于通常所说的绵延数百公里的长三角、珠三角大城市群（大都市带））。让每个大城市群在1万5千平方公里左右的区域容纳3000万到4000万人口。这种城镇化方式可以更集约地利用土地，实现城市基础设施的规模经济，更有效地缩小地区收入差距，应是中国集约型城镇化的发展方向。

　　特大城市有更强的人口吸纳能力，未来十年中国农村新转移出来的几亿人口主要应当集聚在这些大城市群。随着大量农村人口转移到大城市群成为城市居民，农村土地就可以通过规模化经营提高农业劳动生产率，提高农民的收入水平。另外，国家通过加快实现社会保障和医疗保障的城乡一体化、全国一体化以及转移支付可以更有效地缩小地区收入差距。

　　中国特大型城市都存在严重的交通拥堵等大城市病，这成为限制特大城市发展的一个重要理由。其实，造成特大型城市交通拥堵的主要原因是城市规划布局不合理，直接原因则是轨道交通发展严重滞后，以及缺乏有效的交通需求管理。

　　东京、纽约的轨道交通发展有上百年历史，轨道交通的发展提供了人口在大城市群高密度集聚的交通基础设施，孕育了东京、纽约成为国际大都市的过程。另外，在纽约、东京等国际大都市的城市核心区，人口密度越高，人均小汽车保有量就越低。而中国大城市的情况则完全相反，这说明政府在交通需求管理上不作为，导致大城市居民拥有和使用小汽车的成本过低，是造成特大城市交通拥堵的另一重要原因。

　　目前，很多城市正在加大对轨道交通的投入以解决交通拥堵，却又出现了两个问题，一是地铁建设“大跃进”的倾向，二是主要限于修地铁而忽视通勤铁路。如此发展，将会拖累中国的城市化进程。

　　2，发展通勤铁路涉及行政区划体制、财税体制和规划体制改革。发展城市轨道交通不仅是发展地铁，而且包括发展通勤铁路（市郊铁路），地面通勤铁路的建设成本只相当地铁的五分之一甚至更低。东京大都市区的地铁只有312公里，而通勤铁路有1134公里。纽约大都市区的地铁有492公里，而通勤铁路有2159公里。通勤铁路大都是从城市核心区的铁路车站呈放射状向外延伸，把一系列中小城市连接在一起，形成以特大城市为中心、由轨道交通联接众多中小城市组成的大城市群。每条通勤铁路的里程在50公里左右，形成一小时通勤的大都市区。这既避免了城市摊大饼式的发展，又最大限度地提高了大都市区的人口密度，发挥了大城市群的集聚经济，同时避免了人口过密。东京大都市区包括除东京都以外3个人口在100万以上的城市（横滨市、川崎市、琦玉市）；12个人口在100万-30万之间的中小城市，77个人口在30万以下的小城镇，这些城市几乎都由通勤铁路连接，构成了以东京为中心的大城市群。

　　东京大都市区在比北京还小的地理空间集聚了3500万人口，东京大都市区的人口密度是北京的二倍，但东京都的人口密度为每平方公里7216人，低于北京城六区的每平方公里8780人。原因在于，北京没有形成由通勤铁路和地铁组成的城市轨道交通网络，导致北京城六区人口过度密集。轨道交通具有“时空收缩”效应，乘通勤铁路走50公里所用时间，与使用其他交通方式在市内走10公里的时间几乎相同。

　　但是，在中国，城市轨道交通和大城市群的发展受到行政区划体制、财税体制、规划管理体制的束缚。

　　在现有行政区划体制和分灶吃饭、自己养活自己的财税体制下，通勤铁路不会跨越行政区划边界。因此,中国大城市周边一般没有通勤铁路，大城市的发展只能“摊大饼”，难以形成以特大城市为中心的大城市群。以北京为例，北京的北部、西部是生态涵养区，北京大都市区的发展方向只能向东、向南。但北京市中心东南方向30公里以外就是河北省地界，北京的通勤铁路不会修到河北。没有通勤铁路的联接，在北京东部、南部50公里左右的区域内难以出现百万级人口的城市，难以形成大城市群，北京的集聚经济水平难以提高，也不利于实现北京周边的区域经济一体化，以致出现所谓“环首都贫困带”。同时，轨道交通的疏解功能也难以发挥，城市采用“摊大饼”的扩张方式，又加剧了北京房价过高、交通拥堵的问题。

　　即使在城市管辖的行政区内，由于部门分割、职能交叉，城市轨道交通也难以健康发展。城市轨道交通的输送能力是地面道路交通数十倍，但是，其通达范围却远低于地面交通，轨道交通这一属性必然要求在其车站周边进行高强度开发。但是，国土部门的城市轨道交通用地政策不允许在车站用地开展物业开发；规划部门关于城市建筑容积率的规范不允许在轨道交通车站开展高强度开发；发改委的产业布局、工业园区布局不一定在城市轨道交通沿线；住建部门的房地产开发项目也不一定安排在城市轨道交通沿线；城市闲置的市郊铁路的利用，城市轨道交通与国铁的衔接由铁道部负责。各部门都有自己的规则、部门利益、办事流程，很难协调。

　　中国不可能出现东京、大阪铁路车站那样的集各种城市功能为一体的“车站城市”；更不可能出现日本那种同时经营通勤铁路和房地产开发，从事经营模式创新的企业。城市轨道交通车站只有单一的通过功能，无法创造商业价值，城市轨道交通建设和运营只会成为政府的财政负担，难以吸引社会资本。这也限制了城市轨道交通的发展。

　　然而，在发展城市轨道交通的体制、政策、规范均不适应，发展城市轨道交通要完全依赖财政的情况下，中国却出现了地铁建设“大跃进”的态势。