大城市群应为城镇化方向

　　【财新《中国改革》】（特约作者 赵坚）城镇化是中国最大的内需潜力所在,但是，怎样推进城镇化，中国正面临两种选择：一、实施集约型的城镇化发展战略；二、继续过去十多年分散平均粗放的城镇化。有媒体报道， 十多个部委参与编制的《全国促进城镇化健康发展规划(2011-2020年)》涉及了180多个地级以上城市和 1万多个城镇，这实际上是平均粗放式城镇化的延续。

十多年来的中国城镇化发展方式平均粗放

　　根据《中国统计年鉴》和《中国城市统计年鉴》的数据，2001年到2010年中国267个地级以上城市的建成区面积增加了1.4万平方公里，占这十年间增加建成区面积的88%。分析这些城市的人口密度和经济密度（每平方公里产出）的变化趋势并加以国际比较，可以清楚地看到目前这种平均粗放扩张的城镇化不可持续。

　　平均粗放的表现和后果如下：

　　1，平均粗放扩张的城镇化降低了土地利用效率。把中国267个地级以上城市按2010年每平方公里的GDP产出加以排名，由高到低分为5组，第1组的50个城市平均每平方公里的GDP为11.88亿元，第5组的67个城市平均每平方公里的GDP仅为2.93亿元，第1组城市每平方公里的产出是第5组的4倍。

　　从GDP增量考察，第1组50个城市2001年到2010年新增的建成区面积为5468 平方公里，新增GDP10.8万亿元 ；而第3、4、5组的167个城市新增建成区面积4911 平方公里，新增GDP仅3.6万亿元。如果将这4911平方公里建设用地指标分配给第1组的50个城市，可增加6.1万亿的产出。平均粗放扩张的城镇化严重降低了土地利用效率。

　　从城市建成区增长的分布看，5个组别城市10年间新增建成区面积比率最高的第3组为198%,最低的第4组为177%，每平方公里产出最低的第5组为195%，居第二位。这说明，采用行政手段对所有城市平均分配建设用地指标，是导致城市建设用地平均粗放扩张的一个重要原因。

　　2，中国城市每平方公里产出与国际大都市存在很大差距。中国每平方公里产出最高的第1组城市包括上海、北京、广州、深圳等特大型城市，以及东部地区的其他一些城市。但是，这些城市每平方公里产出与国际大都市依然存在很大差距。

　　以北京为例，北京市的面积与日本东京大都市区、纽约大都市区基本相同，但总产出水平只相当东京的14%，纽约的18%。北京市的人口密度不及东京的50%，每平方公里产出不到东京的1/8（见下表）。

　　日本东京大都市区的产出占日本国内生产总值近32%，纽约大都市区占美国的近9%，而北京不到4%。日本的东京大都市区、大阪神户大都市区、名古屋大都市区创造的GDP占全日本的70%左右。美国的大纽约地区、五大湖地区、大洛杉矶地区三大城市群所创造的GDP占全美国的60%-70%。日本和美国的生产集中度远远高于中国。中国特大型城市的生产效率和集聚经济水平与国际大都市相比还有很大的提升空间。

　　3，平均粗放的城镇化无助于缩小地区间收入差距。从2001年到2010年每公里建设用地增加带来的GDP产出看，第1组城市为19.78亿元，第5组城市仅为5.13亿元，前者是后者的3.86倍。这表明，收入差距仍然在继续扩大，增加对土地产出率低的城市分配建设用地指标，无助于缩小地区收入差距。

　　4，中国的城镇化已经出现蔓延式扩张发展的倾向。中国没有专门的城市建成区人口统计，若假定市辖区人口与建成区人口近似相同，5个组别城市平均每平方公里建成区承载的人口在十年间都出现下降趋势，267个地级以上城市平均每平方公里建成区承载的人口由2001年的1.76万人下降到2010年的1.21万人，且第5组平均每平方公里承载的人口最少。统计年鉴没有提供地级以下城镇建设用地变化情况，不过，从对各地的观看来看，粗放扩张的状况更为严重。中国的城镇化已经出现蔓延式发展的倾向。

　　5,平均粗放的城镇化不可持续。中小城市和小城镇人均占用土地远高于大城市，土地资源利用效率低。2001年，中国城市建成区面积为2.4万平方公里，2010年增加到4万平方公里。根据国土资源部的土地变更调查，全国耕地2011年底保有量为18.2476亿亩。按照上述十年间GDP翻一番要增加1.6万平方公里土地的粗放城镇化方式，十年后就要突破所谓的“耕地红线”。

　　长期来看，中小城市和小城镇人口密度低，不具备发展高效率城市轨道交通和公共交通的条件，私人小汽车将成为解决出行需求的必要交通工具。目前，这种发展趋势已经初步显现。一些经济发达的三线城市虽然修建了宽马路、大广场，但是，高速增长的汽车保有量仍然使这些城市出现严重的交通拥堵。居民收入水平倍增后，中小城市私人小汽车保有量还将高速增长。黄晓燕等人选取中国235个地级以上城市为样本，研究1990年-2009年中国城市私人汽车保有量变化的区域差异，研究者发现，进入21世纪后，小城市和中等城市私人汽车迅速增长，其平均增长率甚至超过了大城市和特大城市。

　　2011年，中国的汽车保有量达到1亿辆，预计2020年达到近3亿辆，那么，石油进口量至少要达到6亿吨以上，对外依存度近80%。届时，中国的石油安全难以保障，国际石油市场也难以支撑。中国的土地、石油资源条件决定了平均粗放的城镇化不可持续。

平均粗放的城镇化违反经济发展规律

　　2009年世界银行发展报告提出，“世界上几乎没有平衡的经济增长。过早着手平衡经济增长的努力只会危害发展。……成功发展国家的经验表现为生产在地理空间上更集中。最成功的国家制定政策平衡不同地区的生活水平。经济生产集中，而生活水平趋同。”世界银行的建议是“不平衡增长，包容性发展”。

　　是集聚发展还是遍地开花？上世纪60、70年代中国的三线建设让企业在内地进行靠山分散、、进洞式布局，造成远离市场、运输成本提高，大而全、小而全，生产效率低下。改革开放后不得不重新布局。80年代发展乡镇企业，村村点火、处处冒烟，分散发展的老问题再一次以新的形式重复，基础设施落后，生产效率低下，对生态环境破坏和治理的成本远高于产出。深圳迅速发展成特大型城市及其在创新上的突出表现，上海浦东开发取得的显著成果，和过去十多年分散粗放城镇化造成的土地利用效率低下与生态环境恶化，从正反两方面说明了集聚的、不平衡增长的必要性。

　　不平衡增长表现为人口和生产日益向经济密集地区集中，以利用集聚经济的优势。城市是一种人口和资本的空间集聚现象，学术界用集聚经济（agglomeration economies）来解释城市的存在和城市规模的不断扩大。集聚经济发生作用的三个内在机制是：共享、匹配、学习及知识溢出。

　　共享机制是指：集聚导致城市基础设施包括轨道交通、城市道路、通信水电供应设施、垃圾污水处理设施、学校、医院等的共享和人均成本的降低，而在小城市建设完备的城市基础设施是不经济的。匹配机制是指：提高经济活动和人口的密度可以为员工与企业以及供应链的上下游企业之间提供更多的相互选择，可以降低交易成本，强化竞争，从而实现更优的匹配，实现效率更高的要素组合。学习和知识溢出机制是指：集聚有利于面对面的交流，有利于知识溢出和创新提升。

　　杨格定理（劳动分工取决于市场规模，而市场规模又取决于劳动分工）有助于解释集聚经济的自我增强机制。大城市能够满足多样化的需求从而吸引更多的人和企业进入大城市，导致集聚水平进一步增加；而扩大的市场规模又导致了更细的产业间分工和更高的生产率，更多的工作岗位，更多的人口向大城市集聚，导致集聚水平的进一步增加。集聚经济推动增长的核心机制是导致市场规模的扩大和分工的深化，因而可以创造出更多的需求和就业，特别是为第三产业创造生存空间。中国第三产业占GDP的比重低是城市化水平低、质量低的结果。

　　集聚经济的一种空间表现形式是大都市区，即形成以特大城市为中心、由通勤铁路联接众多中小城市组成的大城市群。最典型的是东京大都市区和纽约大都市区。大都市区是市场经济规律驱动下形成的城市空间布局和人口布局，它启示着中国城市化的方向。

发展以特大型城市为中心的大城市群

　　笔者对这个问题有如下思考：

　　1，中国的集约型城市化战略。在“耕地红线”和石油资源短缺约束下，中国的城市化战略应当是发展以特大型城市或大城市为中心的大城市群。与日本类似，中国也是土地石油资源匮乏的国家。日本的东京大都市区集聚了近4000万人口，大阪大都市区集聚了近2000万人口，依靠轨道交通，具有世界最高的土地利用效率。中国人口是日本的10倍，据此推测中国可能出现20个左右相当东京、大阪的大都市区（大城市群）。

　　总体布局可考虑以北京、上海、广州、深圳、天津、南京、武汉、成都、重庆、沈阳、郑州、长沙等20个左右特大城市或大城市为中心，发展由通勤铁路联接邻近众多中小城市（距大城市中心不超过70公里）组成的大城市群（本文的大城市群是指，以特大城市或大城市为中心在15000平方公里左右的区域内集聚多个中小城市和小城镇的大都市区，而不同于通常所说的绵延数百公里的长三角、珠三角大城市群（大都市带））。让每个大城市群在1万5千平方公里左右的区域容纳3000万到4000万人口。这种城镇化方式可以更集约地利用土地，实现城市基础设施的规模经济，更有效地缩小地区收入差距，应是中国集约型城镇化的发展方向。

　　特大城市有更强的人口吸纳能力，未来十年中国农村新转移出来的几亿人口主要应当集聚在这些大城市群。随着大量农村人口转移到大城市群成为城市居民，农村土地就可以通过规模化经营提高农业劳动生产率，提高农民的收入水平。另外，国家通过加快实现社会保障和医疗保障的城乡一体化、全国一体化以及转移支付可以更有效地缩小地区收入差距。

　　中国特大型城市都存在严重的交通拥堵等大城市病，这成为限制特大城市发展的一个重要理由。其实，造成特大型城市交通拥堵的主要原因是城市规划布局不合理，直接原因则是轨道交通发展严重滞后，以及缺乏有效的交通需求管理。

　　东京、纽约的轨道交通发展有上百年历史，轨道交通的发展提供了人口在大城市群高密度集聚的交通基础设施，孕育了东京、纽约成为国际大都市的过程。另外，在纽约、东京等国际大都市的城市核心区，人口密度越高，人均小汽车保有量就越低。而中国大城市的情况则完全相反，这说明政府在交通需求管理上不作为，导致大城市居民拥有和使用小汽车的成本过低，是造成特大城市交通拥堵的另一重要原因。

　　目前，很多城市正在加大对轨道交通的投入以解决交通拥堵，却又出现了两个问题，一是地铁建设“大跃进”的倾向，二是主要限于修地铁而忽视通勤铁路。如此发展，将会拖累中国的城市化进程。

　　2，发展通勤铁路涉及行政区划体制、财税体制和规划体制改革。发展城市轨道交通不仅是发展地铁，而且包括发展通勤铁路（市郊铁路），地面通勤铁路的建设成本只相当地铁的五分之一甚至更低。东京大都市区的地铁只有312公里，而通勤铁路有1134公里。纽约大都市区的地铁有492公里，而通勤铁路有2159公里。通勤铁路大都是从城市核心区的铁路车站呈放射状向外延伸，把一系列中小城市连接在一起，形成以特大城市为中心、由轨道交通联接众多中小城市组成的大城市群。每条通勤铁路的里程在50公里左右，形成一小时通勤的大都市区。这既避免了城市摊大饼式的发展，又最大限度地提高了大都市区的人口密度，发挥了大城市群的集聚经济，同时避免了人口过密。东京大都市区包括除东京都以外3个人口在100万以上的城市（横滨市、川崎市、琦玉市）；12个人口在100万-30万之间的中小城市，77个人口在30万以下的小城镇，这些城市几乎都由通勤铁路连接，构成了以东京为中心的大城市群。

　　东京大都市区在比北京还小的地理空间集聚了3500万人口，东京大都市区的人口密度是北京的二倍，但东京都的人口密度为每平方公里7216人，低于北京城六区的每平方公里8780人。原因在于，北京没有形成由通勤铁路和地铁组成的城市轨道交通网络，导致北京城六区人口过度密集。轨道交通具有“时空收缩”效应，乘通勤铁路走50公里所用时间，与使用其他交通方式在市内走10公里的时间几乎相同。

　　但是，在中国，城市轨道交通和大城市群的发展受到行政区划体制、财税体制、规划管理体制的束缚。

　　在现有行政区划体制和分灶吃饭、自己养活自己的财税体制下，通勤铁路不会跨越行政区划边界。因此,中国大城市周边一般没有通勤铁路，大城市的发展只能“摊大饼”，难以形成以特大城市为中心的大城市群。以北京为例，北京的北部、西部是生态涵养区，北京大都市区的发展方向只能向东、向南。但北京市中心东南方向30公里以外就是河北省地界，北京的通勤铁路不会修到河北。没有通勤铁路的联接，在北京东部、南部50公里左右的区域内难以出现百万级人口的城市，难以形成大城市群，北京的集聚经济水平难以提高，也不利于实现北京周边的区域经济一体化，以致出现所谓“环首都贫困带”。同时，轨道交通的疏解功能也难以发挥，城市采用“摊大饼”的扩张方式，又加剧了北京房价过高、交通拥堵的问题。

　　即使在城市管辖的行政区内，由于部门分割、职能交叉，城市轨道交通也难以健康发展。城市轨道交通的输送能力是地面道路交通数十倍，但是，其通达范围却远低于地面交通，轨道交通这一属性必然要求在其车站周边进行高强度开发。但是，国土部门的城市轨道交通用地政策不允许在车站用地开展物业开发；规划部门关于城市建筑容积率的规范不允许在轨道交通车站开展高强度开发；发改委的产业布局、工业园区布局不一定在城市轨道交通沿线；住建部门的房地产开发项目也不一定安排在城市轨道交通沿线；城市闲置的市郊铁路的利用，城市轨道交通与国铁的衔接由铁道部负责。各部门都有自己的规则、部门利益、办事流程，很难协调。

　　中国不可能出现东京、大阪铁路车站那样的集各种城市功能为一体的“车站城市”；更不可能出现日本那种同时经营通勤铁路和房地产开发，从事经营模式创新的企业。城市轨道交通车站只有单一的通过功能，无法创造商业价值，城市轨道交通建设和运营只会成为政府的财政负担，难以吸引社会资本。这也限制了城市轨道交通的发展。

　　然而，在发展城市轨道交通的体制、政策、规范均不适应，发展城市轨道交通要完全依赖财政的情况下，中国却出现了地铁建设“大跃进”的态势。

地铁建设“大跃进”将拖累中国的城市化进程

　　目前，中国有36个城市要建地铁，为拉动经济，已经有34个城市获批建设地铁。地铁的建设费用极其高昂，每公里高达6亿至10亿元。一个城市的轨道交通达到200公里以上形成网络才能发挥作用，产业基础薄弱的城市不具有支撑地铁建设和运营的财力，因为地铁运营还需要政府的大量财政补贴。据悉，北京地铁的财政补贴每年达50亿元，且还在继续增长。目前，国内34个城市规划的4300多公里的线路，涉及总投资高达30000亿元。有些城市的人口不足300万，政府融资平台的债务负担已不堪重负，却又开始耗资更大的地铁建设。

　　城市轨道交通不仅是修地铁，要从发展大城市群集聚经济、区域经济一体化的高度来规划。靠地铁建设来拉动投资扩大内需的短期行为将造成城市政府的巨额财政负担，并拖累中国的城市化进程。在目前情况下，中国可以实施地铁建设的城市不宜超过20个。

　　当前最为紧迫的问题是，选择平均粗放的城镇化道路还是集约型的城镇化道路，将决定中国城市化和中国经济的命运。城市空间布局和人口布局具有路径依赖的性质，发生偏差难以补救，而选择新的城镇化道路不可避免地要进行一系列深层次的改革。■

　　作者为北京交通大学经济管理学院教授