限定承载力不是科学发展观

　　“某某市的人口已经超过了其承载力的极限。”这样的句子经常见诸媒体，也常常被政府官员引用。但是，是怎么得出这些承载力的估算的？如果估算是科学的，又怎么会一再地被突破？已经超过“极限”的人口又是怎么奇迹般地被承载了呢？今天，当大城市在资源供给、基础设施和公共服务方面面临巨大压力的时候，是不是恰恰因为当初对于人口增长的趋势缺乏科学判断，从而造成了当前的拥挤局面呢？面对这种拥挤，是应该去增加城市的资源供给、基础设施和公共服务，还是控制人口从而减少需求？如果简单采取人口规模的控制措施，与城市规模有关的经济发展目标是不是就不需要了？先来说说承载力。首先，城市的容纳能力有没有物理上的极限？当然有，城市的大气、土地都有自然极限。不过，讨论城市在物理意义上的人口极限，在经济学家看来意义不大，原因在于，在城市规模的物理极限到来之前，价格机制已成为制约城市扩张的力量。换句话说，当城市人口增加时，会带来地价和房价的上涨，如一个人（或企业）在这个城市生活（或生产）的好处还抵不上其成本，那么，城市就不会继续扩张。从这个意义上说，没有一个城市人口规模真正达到了物理极限。如真有这样的案例，应该问的是，是不是城市的地价和房价被政府限制了。事实上，今天讨论的承载力根本不是这个物理意义上的问题，比如，上海仍有2000平方公里的耕地，占上海市域面积的三分之一。2008年底，北京全市农业用地10959.81平方公里，占北京市域面积的三分之二。

　　接下来的问题是，资源供给、基础设施和公共服务方面的承载力是不是一成不变的呢？查阅了一些估算城市人口承载力的文献，我发现，这些文献都在不同程度上假设了现有的资源总量是给定的（比如水），而在资源的需求方面，则假设了人的消费模式和产业结构等关键因素也是不变的。事实是，决定承载力的供给和需求两方面因素都是可以变化的。

　　在诸多影响城市人口容量的因素中，首先可以改变的是技术与管理。以水资源为例，“水质型缺水”的上海，在长江河口建成了青草沙水库，2010年供水规模达719万立方米/天，而黄浦江总的设计供水能力为500万立方米/天。这一水库的受益人口超过1000万人，其规模占全上海市原水供应总规模的50%以上，一举解决了城市供水的难题。上海市政协的一个调研组认为，如果今后能加大长江新水源开发力度和治污、节水力度，未来上海淡水资源可支撑2800万-3000万人口。

　　再以交通和环境为例。大城市依靠密集的地铁网络来解决出行难题，同时可以减少汽车废气排放。曾有学者提供数据，在上海，居民以轨道交通和公共交通出行的通勤人数占总人口的25%左右。在一些国际大都市，如伦敦，轨道交通占65%的客流；在纽约，轨道交通占61%的客流；在东京，轨道交通占80%的客流。另外，很多城市都有对使用汽车的限制，比如香港提高牌照费、停车费、燃油税和环境税，伦敦和新加坡对特定路段征收拥堵费，结果是，汽车的使用量明显下降，拥堵问题得到了有效的缓解。

　　再以产业结构为例。大城市的产业结构应以服务业为主，制造业（尤其是重工业）和农业单位产值的水资源和土地使用量均大大高于服务业，因此，通过调整产业结构，将能够极大缓解城市的水和土地压力。以水资源为例，杨开忠教授曾经在2008年的一篇文章里提出，到2010年，在保证人均GDP分别达到8000美元-8500美元前提下，北京人口承载力要提升到1713万人，万元GDP水耗必须分别降低到33.23-31.27立方米，接近法国1995年的水平。可见，通过产业结构调整来增加水资源的承载力是大有空间的。

　　再来看土地的容量。如果以每平方公里5000人计，只要将上海目前耕地中的一半（近150万亩、大约1000平方公里）转为建设用地，就可以容纳约500万人口。与此同时，如果这些被吸纳的人口来自农村，按2007年全国农村人均占用200平方米（0.3亩）宅基地，他们进城后，如果家乡的宅基地复耕为农业用地，则可增加耕地150万亩，大致相当于其在上海占用的150万亩耕地，可以实现跨地区的农业用地占补平衡。考虑到新增城市面积的人口密度可能高于5000人/平方公里，并且进城农村人口在家乡不只占有宅基地，还占用其他建设用地，这些农村人口进城后，如果复耕他们在家乡占用的建设用地，反而可使全国耕地总面积增加。

　　需要强调的是，城市的产业升级是必需的，但这并不意味着城市“优化产业结构，在加大对高端人才引进的同时，减少对低端劳动力的需求”。恰恰相反，城市高端人才的集聚必然会带来更多对于低技能劳动力的需求。比如，高端的写字楼越多，需要的保安和清洁工就越多。高收入的人越集聚，就需要更多的消费性服务业，包括餐饮和家政服务。低技能劳动力向大城市集聚是符合经济规律的，如果限制其流入，则必然提高相应岗位的劳动价格，反而不利于高端服务业的发展和城市生活质量的提升。城市的公共政策应该着眼于为低技能劳动者的下一代提供平等的公共服务机会（特别是教育），让其充分融入城市，成为适应城市发展需要的劳动者。

　　公共服务的总量也是可以改变的。今天，在中国的大城市所感受到的公共服务压力与长期以来公共服务按户籍人口做规划有关，也与对常住人口的增长趋势估计不足有关。其实，公共服务的供给是一个投资问题，只要经济总量持续增长，公共服务的投资就可以（也应该）相应增长。对于外来人口所产生的公共服务需求，应该设计相应的制度，将中央政府的一部分公共服务投入增量根据人口流动的方向投入到人口流入地。

　　在公共服务总量短时期内不可能迅速增长的情况下，现实的做法是对外来人口获取本地公共服务设置一定的门槛。但是，这只是短期的权宜之计。从长期来看，只有增加供给和降低门槛才能缓解人口增长与公共服务不足之间的矛盾。否则，只要优质公共服务的获取资格仍然与户籍挂钩，就会加剧人们为了公共服务而进入大城市，并且等待户籍身份。举例来说，当前特大城市集中了大量高校，而高校的招生名额更多分配给本地生源，这就只会加强外来人口争取大城市户籍的动机。未来，教育部直属大学应该减少所在城市地方政府的投入，增加国家投入，并相应地减少本地生源招生比例。高校所在地政府应该让自己成为大学生就业和创业的首选地，最终这将改善人口结构，使全体市民受益。为此，大学生落户大城市的门槛应降低，这才更有利于大城市的发展。

　　如果制约城市人口增长的因素都可以随着经济发展以及技术和管理的进步而不断调整，那么，城市的人口承载力就可以继续增长。从世界上其他国际大都市的状态来看，最终城市的人口规模增长速度会随着规模经济效应逐渐释放而放缓，但人口持续增长的趋势并没有发生实质性变化。美国的几个最大城市，在经历过上世纪70年代前后的人口下降或增长放缓后，在近30年里又迎来了人口的重新增长，其原因就在于现代服务业对于人口集聚的需要。■

　　作者为上海交通大学特聘教授，复旦大学教授。本文为“当代中国经济与社会工作室”的成果。作者感谢国家自然科学基金（71273055）和国家社会科学基金重点项目(12AZD045)的资助。