【财新《中国改革》】（特约作者 陆铭）人们习惯于用一个数字来表示城市的人口承载力，但却看不到人口规模不断突破“承载力”恰恰体现了城市的“生命力”。

　　回头看看城市曾经的人口规划是件很幽默的事。1983年出台的《北京市城市建设总体规划方案》提出，要把北京市到2000年的人口规模控制在1000万人左右。仅仅三年后，1986年北京市总人口已达1000万。《北京城市总体规划方案(1991-2010)》又要求，2010年北京市常住人口控制在1250万左右，2000年第五次全国人口普查结果显示，北京市常住人口已达1382万人；《北京城市总体规划(2004-2020)》提出，2020年北京的总人口规模要控制在1800万。但第六次人口普查显示，2010年北京常住人口已经达到1961万。

　　类似的现象也出现在上海。2003年春节后媒体报道说，“从现在开始，设计上海城市将以2000万人口为目标，比原定的1700万城市人口又上了一个台阶。……在此之前，上海的建设交通设计基本上都是以1700万城市人口设计。……估计到2020年，申城6340万平方米的中心城区将拥有2000万的城市人口。”10年之后的2013年，上海的常住人口已经达到2371万人。

人口密度越大的城市职工工资水平越高

　　城市人口规模一再突破“规划”，常常被用来作为需要控制人口的理由。其实，首先需要搞清楚的是，人口规模和经济发展、生活质量是不是有关系？如果没关系，的确需要控制人口。如果有关系，为什么需要控制人口？问题是，人口更多的城市收入更高。

　　早在上世纪70年代，美国就有研究指出，相比于小城市，大城市的职工平均产出和职工工资更高，城市规模（以城市的人口数量作为度量）平均每扩大1倍，劳动生产率会相应提高约4.77%-6.39%。那么，中国的城市发展与收入提升之间是怎样的关系呢？如果直接来看中国城市人口规模与收入水平之间的关系，也能够发现两者的正相关性。根据《中国城市统计年鉴2010》，笔者比较的2009年城市间就业规模与工资水平之间的关系显示出，在市辖区二三产业就业规模更大的城市，职工的年平均工资水平更高。根据《中国城市统计年鉴2009》，笔者比较的2008年就业密度与职工工资之间的关系也显示出，人口密度越大的城市职工工资水平越高。

　　很多人会提出，大城市生活成本高，当然需要高工资。可是，如果只是因为生活成本高，企业为什么要支付这个工资呢？其实，企业支付高工资的原因是因为劳动者创造的价值比企业付的工资还要多。当城市人口密度高的时候，企业和在这里生活的人是生产率更高、能挣更多钱的。规模的秘密在于，生产中存在规模报酬递增，大规模的生产有利于降低每单位产品所耗费的生产成本。而且，企业可以提供多种类型的商品和服务，却不至于使每种商品和服务的生产成本太高，从而能够满足消费者偏好的多样性。特别是对于讲究思想和创意的现代服务业，人口密度大的地方也有更为密集但却看不见的信息流，对于提高相关产业的生产率非常重要。这就是为什么一流的大学教授、媒体人、金融分析师、艺术家都宁愿忍受大城市的生活成本还要在那里扎堆的原因所在。

中国大城市的人口过密了吗？

　　那么，中国的大城市是不是已经太大了，人口密度是不是已经太高了？问题在于，我们怎样来判断一个城市的人口是太多了呢？大城市的收入高、生活丰富，这些显然不能作为大城市人太多的理由。很多人会说，大城市已经人满为患，交通拥挤且环境污染。如果这些问题真的已经不能忍受了，为什么人们不逃离北、上、广呢？我的研究发现，即使考虑了收入水平和教育水平之后，生活在大城市的人还是比生活在中小城市的人更快乐。在这种与城市规模相关的快乐感消除之前，人们就会愿意流动到大城市去追求更好的生活。

　　现代城市经济以第二三产业为主，随着经济从工业化向后工业化阶段过渡，服务业的发展越来越重要。然而，长期以来，不少论者却误认为，中国已经出现了大城市人口过密的问题。如果将中国放在国际比较的视野里去看，就不能简单地认为中国的城市（包括大城市）已经太大了。

　　首先，除了1000万人口以上的特大型城市以外，中国的一般大城市还有巨大的成长空间。著名的区域经济学家亨德森对142个国家人口超过10万的2684个城市的统计研究发现，2000年人口300万以上的城市有94个，在100万-300万之间的有324个，两者比率为0.29；按同样口径定义城市，2000年中国人口规模超过300万的城市有10个，在100万-300万之间的城市有84个，两者比率为0.119。我和陈钊教授在一项研究里对2009年的中国城市数据做了类似计算，结果发现，市辖区年末总人口超过300万的城市有18个，人口规模100万-300万之间的城市有106个，两者比率也仅为0.17。亨德森还指出，中国的城市人口分布不够集中。全球总样本城市人口的空间基尼系数（表示城市间的人口规模差距）为0.5619，在中国、印度、美国、印度尼西亚、巴西、俄罗斯和日本等七个人口大国中，日本的空间基尼系数最高，为0.6579，中国最低，为0.4234。另据一位区域经济学家藤田昌久的计算，中国城市间人口规模的差异远远低于世界上其他市场经济国家，仅和中亚的其他前计划经济国家相近。可见，总体上来说，中国存在大城市不大，大城市数量不够多的规模均等化现象。

　　对于特大型城市，不能简单地从统计上的总人口数量得出其规模已经过大的结论。中国的城市是按行政辖区来定义的，特大型城市（特别是直辖市）的面积都非常大，严格说来是城市群而不是单个城市，因此，在做比较时，必须区分核心城区、市郊和卫星城。为此，我和陈钊教授将北京、上海、广州分别作为环渤海湾、长三角和珠三角三大都市圈的核心地区与东京和纽约做了比较。从表1中可以看出，如果简单地根据统计数据计算上海、北京和广州的人口密度，那么，他们的人口密度明显低于东京、纽约，但是，辖区面积远远大于东京和纽约。于是，我们特别计算了与东京、纽约面积大致可比的北京、上海、广州的中心城区的人口密度，结果发现，北京和上海的中心城区人口密度已经基本相当于东京和纽约的密度，但广州的人口密度还较低。如果将东京圈作为比较对象，则北京辖区、上海加苏州、广州加佛山在面积上与东京圈大致相当。可以看出，上海和苏州范围内的人口密度已经与东京圈相当，北京辖区和广州加佛山的人口密度仍与东京圈有明显差距，这一差距主要来自于中心城市以外的地区。

限定承载力不是科学发展观

　　“某某市的人口已经超过了其承载力的极限。”这样的句子经常见诸媒体，也常常被政府官员引用。但是，是怎么得出这些承载力的估算的？如果估算是科学的，又怎么会一再地被突破？已经超过“极限”的人口又是怎么奇迹般地被承载了呢？今天，当大城市在资源供给、基础设施和公共服务方面面临巨大压力的时候，是不是恰恰因为当初对于人口增长的趋势缺乏科学判断，从而造成了当前的拥挤局面呢？面对这种拥挤，是应该去增加城市的资源供给、基础设施和公共服务，还是控制人口从而减少需求？如果简单采取人口规模的控制措施，与城市规模有关的经济发展目标是不是就不需要了？先来说说承载力。首先，城市的容纳能力有没有物理上的极限？当然有，城市的大气、土地都有自然极限。不过，讨论城市在物理意义上的人口极限，在经济学家看来意义不大，原因在于，在城市规模的物理极限到来之前，价格机制已成为制约城市扩张的力量。换句话说，当城市人口增加时，会带来地价和房价的上涨，如一个人（或企业）在这个城市生活（或生产）的好处还抵不上其成本，那么，城市就不会继续扩张。从这个意义上说，没有一个城市人口规模真正达到了物理极限。如真有这样的案例，应该问的是，是不是城市的地价和房价被政府限制了。事实上，今天讨论的承载力根本不是这个物理意义上的问题，比如，上海仍有2000平方公里的耕地，占上海市域面积的三分之一。2008年底，北京全市农业用地10959.81平方公里，占北京市域面积的三分之二。

　　接下来的问题是，资源供给、基础设施和公共服务方面的承载力是不是一成不变的呢？查阅了一些估算城市人口承载力的文献，我发现，这些文献都在不同程度上假设了现有的资源总量是给定的（比如水），而在资源的需求方面，则假设了人的消费模式和产业结构等关键因素也是不变的。事实是，决定承载力的供给和需求两方面因素都是可以变化的。

　　在诸多影响城市人口容量的因素中，首先可以改变的是技术与管理。以水资源为例，“水质型缺水”的上海，在长江河口建成了青草沙水库，2010年供水规模达719万立方米/天，而黄浦江总的设计供水能力为500万立方米/天。这一水库的受益人口超过1000万人，其规模占全上海市原水供应总规模的50%以上，一举解决了城市供水的难题。上海市政协的一个调研组认为，如果今后能加大长江新水源开发力度和治污、节水力度，未来上海淡水资源可支撑2800万-3000万人口。

　　再以交通和环境为例。大城市依靠密集的地铁网络来解决出行难题，同时可以减少汽车废气排放。曾有学者提供数据，在上海，居民以轨道交通和公共交通出行的通勤人数占总人口的25%左右。在一些国际大都市，如伦敦，轨道交通占65%的客流；在纽约，轨道交通占61%的客流；在东京，轨道交通占80%的客流。另外，很多城市都有对使用汽车的限制，比如香港提高牌照费、停车费、燃油税和环境税，伦敦和新加坡对特定路段征收拥堵费，结果是，汽车的使用量明显下降，拥堵问题得到了有效的缓解。

　　再以产业结构为例。大城市的产业结构应以服务业为主，制造业（尤其是重工业）和农业单位产值的水资源和土地使用量均大大高于服务业，因此，通过调整产业结构，将能够极大缓解城市的水和土地压力。以水资源为例，杨开忠教授曾经在2008年的一篇文章里提出，到2010年，在保证人均GDP分别达到8000美元-8500美元前提下，北京人口承载力要提升到1713万人，万元GDP水耗必须分别降低到33.23-31.27立方米，接近法国1995年的水平。可见，通过产业结构调整来增加水资源的承载力是大有空间的。

　　再来看土地的容量。如果以每平方公里5000人计，只要将上海目前耕地中的一半（近150万亩、大约1000平方公里）转为建设用地，就可以容纳约500万人口。与此同时，如果这些被吸纳的人口来自农村，按2007年全国农村人均占用200平方米（0.3亩）宅基地，他们进城后，如果家乡的宅基地复耕为农业用地，则可增加耕地150万亩，大致相当于其在上海占用的150万亩耕地，可以实现跨地区的农业用地占补平衡。考虑到新增城市面积的人口密度可能高于5000人/平方公里，并且进城农村人口在家乡不只占有宅基地，还占用其他建设用地，这些农村人口进城后，如果复耕他们在家乡占用的建设用地，反而可使全国耕地总面积增加。

　　需要强调的是，城市的产业升级是必需的，但这并不意味着城市“优化产业结构，在加大对高端人才引进的同时，减少对低端劳动力的需求”。恰恰相反，城市高端人才的集聚必然会带来更多对于低技能劳动力的需求。比如，高端的写字楼越多，需要的保安和清洁工就越多。高收入的人越集聚，就需要更多的消费性服务业，包括餐饮和家政服务。低技能劳动力向大城市集聚是符合经济规律的，如果限制其流入，则必然提高相应岗位的劳动价格，反而不利于高端服务业的发展和城市生活质量的提升。城市的公共政策应该着眼于为低技能劳动者的下一代提供平等的公共服务机会（特别是教育），让其充分融入城市，成为适应城市发展需要的劳动者。

　　公共服务的总量也是可以改变的。今天，在中国的大城市所感受到的公共服务压力与长期以来公共服务按户籍人口做规划有关，也与对常住人口的增长趋势估计不足有关。其实，公共服务的供给是一个投资问题，只要经济总量持续增长，公共服务的投资就可以（也应该）相应增长。对于外来人口所产生的公共服务需求，应该设计相应的制度，将中央政府的一部分公共服务投入增量根据人口流动的方向投入到人口流入地。

　　在公共服务总量短时期内不可能迅速增长的情况下，现实的做法是对外来人口获取本地公共服务设置一定的门槛。但是，这只是短期的权宜之计。从长期来看，只有增加供给和降低门槛才能缓解人口增长与公共服务不足之间的矛盾。否则，只要优质公共服务的获取资格仍然与户籍挂钩，就会加剧人们为了公共服务而进入大城市，并且等待户籍身份。举例来说，当前特大城市集中了大量高校，而高校的招生名额更多分配给本地生源，这就只会加强外来人口争取大城市户籍的动机。未来，教育部直属大学应该减少所在城市地方政府的投入，增加国家投入，并相应地减少本地生源招生比例。高校所在地政府应该让自己成为大学生就业和创业的首选地，最终这将改善人口结构，使全体市民受益。为此，大学生落户大城市的门槛应降低，这才更有利于大城市的发展。

　　如果制约城市人口增长的因素都可以随着经济发展以及技术和管理的进步而不断调整，那么，城市的人口承载力就可以继续增长。从世界上其他国际大都市的状态来看，最终城市的人口规模增长速度会随着规模经济效应逐渐释放而放缓，但人口持续增长的趋势并没有发生实质性变化。美国的几个最大城市，在经历过上世纪70年代前后的人口下降或增长放缓后，在近30年里又迎来了人口的重新增长，其原因就在于现代服务业对于人口集聚的需要。■

　　作者为上海交通大学特聘教授，复旦大学教授。本文为“当代中国经济与社会工作室”的成果。作者感谢国家自然科学基金（71273055）和国家社会科学基金重点项目(12AZD045)的资助。