“失地”风险控制机制

　　近七年来，中共中央连续发布“一号文件”，均以农业为对象。2010年中共中央“一号文件”提出针对农业、农村特点，创新金融产品和服务方式，搞好农村信用环境建设，加强和改进农村金融监管；有序推进农村土地管理制度改革，按照严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控的原则，规范农村土地管理制度改革试点。显然,促进农业发展，保持农业稳定是农业改革的基本目标。土地承包经营权抵押既然有利于农村生产力的提高，也符合农业发展的目的，就应当是中国农业改革的必然步骤。当然，通过科学合理的制度设计，也可以将农民“失地”的风险控制在合理的范围。

　　——农村社会养老保险制度的逐步完善是土地承包经营权抵押权市场发展的基础。

　　不容忽视的是，目前中国农村已出现两个重大变化：一是农村劳动力随着“刘易斯拐点”的到来已经难以无限供给，工业化、城镇化又大量转移一部分，而且这一趋势不可逆转，劳动力短缺现象开始出现；二是农村养老、医疗保障覆盖面逐步扩大，“保底”措施逐步建立。这既是实现大规模土地承包经营权流转的客观需要，也是基础条件。

　　如同社会保险制度的建设是国有企业改革的逻辑前提，农村社会养老保险制度的完善为土地承包经营权松绑提供了基础。人力资源和社会保障部数据显示，2011年末，全国27个省、自治区，914个县和4个直辖市部分区县纳入了国家新型农村社会养老保险试点，总覆盖面约为60%，参保人数达到2.37亿。此外有17个省的339个县自行开展了新农保试点。全国共计3.58亿人。北京、江苏、浙江等8省份已经实现全覆盖。

　　——建设土地流转交易市场，建立市场化的土地定价机制，推动土地抵押市场发展。

　　土地流转市场是土地合理定价、农业信贷机构抵押权利实现的主要场所。建立土地流转市场应坚持以下几点：

　　1.坚持耕地保护制度。

　　《土地管理法》确定了“耕地总量动态平衡制度”、“耕地占补平衡制度”、“土地用途管制制度”、“宅基地的用地限制”对基本农田实行强制保护，稳定农业生产。《农村土地承包法》规定土地承包权的流转不得改变土地的农业用途。土地抵押后的流转必须遵守耕地保护制度，不得改变土地用途。

　　2．坚持自愿有偿原则，适度引入竞价机制，建立市场化定价机制。

　　土地合理定价是保护农民权利的最终手段。2009年中共中央“一号文件”要求土地流转必须坚持自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位。自愿有偿是确保合理定价、保护农民权利的基础，政府不宜强行干预。资料显示，部分地区强制流转，损害了农民利益。农业土地流转市场的建设必须坚持农民的自愿和价格协商机制，适度引入公开竞价机制（多个买卖方），为合理定价创造条件。

　　3．坚持设立政府主导的土地抵押公司，增强土地流动性、确保合理定价。

　　高度发达的土地流转市场是保证土地流动性的机制之一，但是，土地的不动产特性决定其不具有高度流通的特点。西方发达国家在培育流动市场的同时，成立土地抵押公司增强土地流动性，保证定价合理。具体机理如下：土地抵押公司受让农业信贷机构的土地抵押债权，并向农村信贷机构提供贷款或者贴现，土地抵押公司将土地抵押债权证券化向债券市场融资。由于与债券市场对接，土地获得相对合理的定价。发达国家的做法依赖高度发达的债券市场和有效的风险控制机制。

　　根据中国的制度现状，可以探索由政府有关部门或政策性银行（如农业发展银行）出资设立土地抵押公司，受让无法流转的土地承包经营权并向农村信贷机构提供贷款和贴现，在风险可控的范围内实现证券化。如果政策性银行设立，中央银行还可以通过再贷款或再贴现予以支持。

　　土地抵押公司具有增强土地流动性、稳定市场价格、杜绝恶意流转、确保合理定价的作用。政府或政策性银行作为土地承包经营权抵押债权的直接持有者，将有利于基本农田保护、杜绝地方政府侵犯土地承包经营权。

　　4．坚持培育和发展中介机构，完善土地流转登记体系。

　　根据土地承包经营权抵押贷款的特点成立专业的贷款担保、评级、咨询机构，提升农业信贷行为的稳定、效率和透明。同时，完善土地登记系统和抵押登记系统，确保土地承包经营权抵押后的法律效力。

　　——推动农业生产合作社与农信社协调合作、稳定土地价值、促进生产力发展。

　　生产合作社和农村合作金融具有功能的匹配效应，最佳的功能匹配表现为农民以土地承包经营权出资成立生产合作社、生产合作社入股成为农信社的股东。前者获得贷款，后者以服务农业生产为主要功能。良性的互动具有稳定土地价格，维护合作性生产关系，最终提高生产力的作用。

　　《农民专业合作社法》（2007年）和《农民专业合作社示范社创建标准（试行）》（2010年）确定了农民生产合作社的合法性。截至2010年3月，全国数量达到27万家。基于目前的现状，改革建议如下：

　　（1）探索农民以土地承包经营权出资成立生产合作社。

　　《农民专业合作社法》没有对土地承包经营权出资做出明确规定，但也没有做出禁止性规定。农民原则上可以通过土地出资成立生产性组织。土地出资能够加强农民合作，提高生产合作社的资金实力。美国生产合作社在早期有强制土地入股的要求，稳定了生产合作关系。从中国现实分析，中国农业发展已经到达了规模化经营的阶段，一家一户松散经营模式开始制约农业生产效率的进一步提高。土地是农民最大的财富资源，允许土地入股可以吸收没有现金和实物出资能力的农民加入，增强责任感，提升专业化、规模化程度。

　　（2）探索农民以生产合作社名义与农业信贷机构协调合作尝试。

　　试点方案可以采取两个步骤。第一阶段：放开土地承包经营权抵押贷款限制；第二阶段：生产合作社和农信社开展股权合作。

　　阶段一，修改立法允许土地承包经营权抵押贷款，推动生产合作社发展。

　　生产合作社的发展很大程度依赖于出资以及后续贷款。立法限制直接制约生产合作社的融资能力，增加融资成本，对农业生产不利。同时，土地承包经营权抵押的立法限制，制约了农民土地入股生产合作社的意愿，反向限制生产合作社的发展，不利于生产力的提高。 建议国家进一步扩大土地承包抵押权抵押试点，同时出台配套政策措施，给予积极支持。

　　阶段二，生产合作社入股农信社，稳定土地价值，实现生产和信贷良性循环。

　　从中国的实际考察，基层农信社实现了法人制改革，部分农信社改制为农村合作银行，部分改制为农村商业银行。27万家生产合作社独立于农信社体系，并采取法人制组织形式。中国现有的生产合作社和农信社没有形成高度的互动，股权层面的合作程度较低。农村信用社应以服务农业生产，提高农业的综合效益为主要目的，而不是商业化赢利。但是，过去的实践证明，这一初衷并未实现。生产合作社与农信社的股权合作有利于促进农信社服务农业的功能。从试点角度看，时机成熟时，也可从现有27万家生产合作社中选取合适的组织试点入股农信社。

　　——进一步完善社会保障体系和授予失地农民优先承租权。

　　对于大部分农民来说，土地具有生产资料、生活资料和养老、医疗等社会保障功能。土地承包经营权抵押可能导致部分农民暂时失去土地，因此，建议加快完善农村社会保障体系，解决失地农民的后顾之忧。

　　同时，建议通过立法确定失地农民的优先承租权或回购权，保障其基本生计。具体来说，农民失去土地后，土地进入流转市场，立法授予这些农民对于基本农田具有优先承租权，保证其劳动权利，实现农民基本生活保障。另外，土地承包经营权的实际持有人，具有耕种义务，通过出租的方式可以保证基本农田耕种，避免撂荒。

　　总之，允许土地承包经营权抵押是发展农业生产力的内在需求，也符合农业经济的基本规律。同时，合理的管理制度设计可以将土地流失风险控制在较小的范围和限度，并逐步理顺农业发展与金融供给的关系，进而促进农业长远和可持续的发展。良好制度的共同特点是“遵循市场规律”、“以最小的强制，实现最大的效用”。 

　　周学东为中国人民银行南京分行行长；周晓松为中国人民银行金融研究所博士后，现任职于中国光大银行战略部