农业土地承包经营权抵押的风险解析

　　农民通过土地承包经营权抵押获取贷款后，如出现违约无法偿还贷款，农业信贷机构将获得优先受偿权，农民丧失约定期限内的土地经营权或收益权。

　　土地承包经营权抵押的交易结构如下：农村信贷机构对土地承包经营权进行贷款抵押品定价，信贷机构根据定价并按照一定抵押率（例如定价的50%左右）放贷，农民（户）贷款到期且无法归还，第三方机构在流转市场将承包经营权再次流转获得资金，农村信贷机构针对该资金优先受偿，剩余款项归农民所有。农民无法还款并不直接丧失土地，农民成为打工者（既可以在城市，也可以在农村）；土地进入流转市场，按照流转价格（市场价格）流通。信贷机构最终获得还款，农民获得流转价格扣减贷款后的剩余部分。

　　——现有抵押贷款交易结构包含了土地流失的因素。

　　不合理的土地流转定价机制是土地流失的原因之一。农民无法还贷后必须依赖土地流转获得资金。如土地获得合理定价，农民在还清贷款后可以获得还款余额，农民权利得到充分保证；如土地无法获得合理定价，可能出现流转价格低于或者等于抵押品定价的情况，农民失去土地（甚至背负欠款）、权利遭受损害。

　　中国目前尚未建立完备的土地流转市场，因而无法形成公平的市场定价。尽管2009年中共中央“一号文件”提出建立健全土地承包经营权流转市场的要求，但总体而言，中国土地流转市场尚处于探索和试点阶段，一部分专家学者及政府部门担心，一旦全面放开土地承包经营权抵押市场，将出现农民无法还款及土地流失的可能。

　　土地流转市场缺失的另一个后果是：农村信贷机构持有的土地承包经营权抵押债权无法转化为流动性资金，积累信贷体系风险。

　　——现行地方土地财政及土地融资机制内含隐性侵犯农民权益的道德风险。

　　现有土地制度严格禁止农民自主抵押，但地方政府可通过土地融资机制实现抵押。具体流程如下：地方政府设融资平台（城投公司、农业开发公司等），融资平台征地（国土指标总量控制、土地使用权证审批等），债券或贷款抵押融资。

　　据调研，2011年，在部分农业发达地区，农用地达到地方政府融资债券担保物的50%以上。由于农民缺乏处分权和定价权，政府权力可能被滥用，从而损害农民利益。中央政府的国土指标（总量控制）和土地审批（准入控制），并不能有效控制公权力滥用。地方政府在经济下行压力、GDP增长、就业、招商引资考核等多重压力下，土地使用的权力存在滥用的可能。

　　需要说明的是：上述弊端没有否定农业用地抵押、融资的合理性，相反，其运作模式符合一般经济规律，德国、美国等发达国家都经历了这个历史阶段。区别在于政府的角色和介入程度不同。

　　总之，土地流失的根源在于土地流转定价机制市场化程度不高，生产力水平低下、农业成本和产品价格波动，不合理的地方土地财政融资机制，而与土地承包经营权的流转和抵押无关。不过，对于因种种原因造成的“失地”，需要考虑两个因素：一是规模，只要不是大规模失地就不会引发社会风险；二是期限，只要是短期而非长期即非实质性失地，相关社会风险仍在可控范围内。