【财新《中国改革》】（特约作者 周学东 周晓松）三农融资问题历来为当政者必须面对的重大课题。经过30多年的改革开放，中国农村社会形态发生了质的变化。总体而言，以家庭联产承包责任制为特征的土地经营制度模式，已经越来越难以适应当前农业产业化、规模化发展的要求。本质上，家庭承包是土地经营的有限授权或使用权的有限租赁；从组织形式看，是一种典型的分散的、小规模的经营方式。在制度红利和人口红利完全释放后，农业产业化、规模化是历史必然。诚然，这也必然要求对现有的制度模式实施二次改革。

　　进一步深化农村产权制度改革是农村二次改革的核心。除集体土地流转制度外，改革还应当包括农民宅基地、农民自有房屋的产权界定和处置制度，以及土地承包经营权的流转制度。农村二次改革应当关注农村土地流转市场、社会保障体系这两个带有根本性、制度性的问题。

　　根据笔者近年来的调查研究结果，本文从三农融资和金融供给的角度，仅就土地承包经营权的抵押问题加以探讨。

　　农村土地承包经营权抵押对于发展规模农业、提高农业生产力，完善农村担保体系、降低农村信贷市场系统风险，优化土地定价、促进土地流转具有积极意义。中国土地流转定价机制滞后、农业规模化程度不高、农产品价格人为抑制等，导致农业比较收益不增反降，这是农村土地遭到弃耕和农民假性“失地”的根源。

农村土地承包经营权抵押的必要性

　　——允许土地承包经营权抵押，可以扩展农业融资渠道，推动规模农业发展。

　　传统的抵押融资，主要以不动产为主。近年来，包括无形资产在内的动产质押融资也逐步发展起来。但是，现行土地承包经营权的抵押却因立法限制而无法被市场主体接受，进而由此制约了规模农业的发展。《物权法》第一百三十三条和《担保法》第三十四（五）条均没有将土地承包经营权规定为抵押客体。规模经营者支付成本获得流转土地经营权，但无法实现土地抵押融资。立法的限制，使得农业经营者的交易成本无法大幅降低，这既不利于农业规模化经营，也不利于提高农产品的比较收益，与进一步大幅提高农业生产力的目的相去甚远。

　　从长远看，规模化生产是提高农业生产力的主要方式。如果实现土地承包经营权抵押合法化，将释放土地资产的流动性，从市场的、商业的角度提供一条解决农业融资的途径，为规模农业的发展提供资金支持。尽管中国农业发展具有不平衡性，但部分地区已具备规模经营的条件。

　　值得欣慰的是，从目前的政策层面看，已经出现改革的迹象。2010年-2012年，《政府工作报告》对于集中用地的基本态度分别是“在合适地区实施规模经营的方针”、“有序推进农村土地制度改革，提高农业组织化程度”、“搞好土地确权登记颁证；加强土地承包经营权流转管理和服务，发展适度规模经营”。显然，国家对于规模农业采取了有序、稳步放松的战略。集中用地机制、农业信贷机制、技术支持机制是发展规模农业的基础条件。另外，中国已初步建立集中用地机制。全国人大常委会2003年颁布的《土地承包法》（第十、十六条）认可土地承包经营权的流转；农业部2005年颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》具体规定了转包、出租、互换、转让等流转方式。

　　目前，全国多个地区正在实施土地承包经营权流转试点，包括重庆、成都、湖北天门等地区，已取得较好的试点效果。至2011年，在湖北天门地区，劳动力流出达到农业人口的40%，流转土地面积达到37万平方米，其中6万平方米实现规模生产，达到流转面积的16%。

　　——完善农业信贷担保体系、降低农业信贷体系风险。

　　中国农业信贷担保包括抵押担保、农户联保和信用担保三种形式。这三种担保方式对农业生产和农业信贷体系的发展具有历史价值，但已渐渐不能适应外部环境的变化。由于农村人口流动性增强，农村征信体系落后，农户联保的违约风险不断积聚；农业信贷抵押物范围狭窄且质量不高，制约农业信贷发放，且容易形成抵押品价值不足，增加信贷机构风险；信用贷款主要针对信用良好的企业，贷款对象狭窄。现有担保体系无法满足农业发展的融资需求，并且容易形成农业信贷体系风险。

　　土地承包经营权抵押可以优化担保体系并缓释风险：土地承包经营权是优质担保品，价值稳定，不易形成财务缺口；土地是农民最重要的资产，容易形成制约机制，增强信用意识，提高履约率；信贷机构掌握定价权，有利控制风险。

　　——建立市场化的土地流转定价机制。

　　目前尚未形成规范的土地承包经营权流转市场。2003年土地流转试点启动以来，土地流转价格由政府以协商或者指令方式确定。政府定价存在较大道德风险，即存在人为刻意压低定价的可能，容易形成歧视性价格。价格是土地承包经营权价值的市场表现，不合理定价将直接损害农民正当权益。允许土地承包经营权抵押，有利于形成市场化的土地流转定价机制。具体来说，农村信贷机构参与土地承包经营权抵押市场后，有利于建立市场定价机制，并受监管机构监督，由市场中的第三方评估机构对土地做出价格评估。如果土地流转定价大幅低于评估价格，农民将选择抵押而非流转，最终形成价格倒逼机制，提高土地流转价格的公平性。

　　需要指出的是，有规模的承包经营权抵押才具有违约后市场化处置的意义，小规模的抵押不具经济性，反而不能降低交易成本，或者说因为交易成本（签约、谈判、监督履约等）过高而难以实现。

　　总之，农业土地承包经营权抵押对于发展规模农业、农村信贷体系安全和土地流转定价等均具有积极意义。有学者提出反对土地承包经营权抵押的意见，并忧虑农民存在土地流失的风险。土地承包经营权抵押的立法限制将直接约束农业信贷机构的发展，大大制约农业信贷资金发放，加剧三农融资的难度，并导致对政策性金融的刚性需求上升，进而增加财政负担。同时，政策性金融存在地方政府孳生道德风险的可能。北宋青苗法流产的根本原因之一在于地方政府操作中广泛出现的寻租行为。因此，过度强调防止土地流失，并由此严格限制土地承包经营权的抵押，反而可能出现隐性侵害农民长远利益的结果。

　　土地承包经营权抵押是农业生产规模化经营和农业信贷发展的内在要求，对于其中的风险可以通过深入分析交易结构、归纳风险根源，以及科学的制度设计，加以有效控制。如此，就不会带来大规模的失地风险，与所有制性质也并无冲突。