【财新《中国改革》】（特约作者 周学东 周晓松）三农融资问题历来为当政者必须面对的重大课题。经过30多年的改革开放，中国农村社会形态发生了质的变化。总体而言，以家庭联产承包责任制为特征的土地经营制度模式，已经越来越难以适应当前农业产业化、规模化发展的要求。本质上，家庭承包是土地经营的有限授权或使用权的有限租赁；从组织形式看，是一种典型的分散的、小规模的经营方式。在制度红利和人口红利完全释放后，农业产业化、规模化是历史必然。诚然，这也必然要求对现有的制度模式实施二次改革。

　　进一步深化农村产权制度改革是农村二次改革的核心。除集体土地流转制度外，改革还应当包括农民宅基地、农民自有房屋的产权界定和处置制度，以及土地承包经营权的流转制度。农村二次改革应当关注农村土地流转市场、社会保障体系这两个带有根本性、制度性的问题。

　　根据笔者近年来的调查研究结果，本文从三农融资和金融供给的角度，仅就土地承包经营权的抵押问题加以探讨。

　　农村土地承包经营权抵押对于发展规模农业、提高农业生产力，完善农村担保体系、降低农村信贷市场系统风险，优化土地定价、促进土地流转具有积极意义。中国土地流转定价机制滞后、农业规模化程度不高、农产品价格人为抑制等，导致农业比较收益不增反降，这是农村土地遭到弃耕和农民假性“失地”的根源。

农村土地承包经营权抵押的必要性

　　——允许土地承包经营权抵押，可以扩展农业融资渠道，推动规模农业发展。

　　传统的抵押融资，主要以不动产为主。近年来，包括无形资产在内的动产质押融资也逐步发展起来。但是，现行土地承包经营权的抵押却因立法限制而无法被市场主体接受，进而由此制约了规模农业的发展。《物权法》第一百三十三条和《担保法》第三十四（五）条均没有将土地承包经营权规定为抵押客体。规模经营者支付成本获得流转土地经营权，但无法实现土地抵押融资。立法的限制，使得农业经营者的交易成本无法大幅降低，这既不利于农业规模化经营，也不利于提高农产品的比较收益，与进一步大幅提高农业生产力的目的相去甚远。

　　从长远看，规模化生产是提高农业生产力的主要方式。如果实现土地承包经营权抵押合法化，将释放土地资产的流动性，从市场的、商业的角度提供一条解决农业融资的途径，为规模农业的发展提供资金支持。尽管中国农业发展具有不平衡性，但部分地区已具备规模经营的条件。

　　值得欣慰的是，从目前的政策层面看，已经出现改革的迹象。2010年-2012年，《政府工作报告》对于集中用地的基本态度分别是“在合适地区实施规模经营的方针”、“有序推进农村土地制度改革，提高农业组织化程度”、“搞好土地确权登记颁证；加强土地承包经营权流转管理和服务，发展适度规模经营”。显然，国家对于规模农业采取了有序、稳步放松的战略。集中用地机制、农业信贷机制、技术支持机制是发展规模农业的基础条件。另外，中国已初步建立集中用地机制。全国人大常委会2003年颁布的《土地承包法》（第十、十六条）认可土地承包经营权的流转；农业部2005年颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》具体规定了转包、出租、互换、转让等流转方式。

　　目前，全国多个地区正在实施土地承包经营权流转试点，包括重庆、成都、湖北天门等地区，已取得较好的试点效果。至2011年，在湖北天门地区，劳动力流出达到农业人口的40%，流转土地面积达到37万平方米，其中6万平方米实现规模生产，达到流转面积的16%。

　　——完善农业信贷担保体系、降低农业信贷体系风险。

　　中国农业信贷担保包括抵押担保、农户联保和信用担保三种形式。这三种担保方式对农业生产和农业信贷体系的发展具有历史价值，但已渐渐不能适应外部环境的变化。由于农村人口流动性增强，农村征信体系落后，农户联保的违约风险不断积聚；农业信贷抵押物范围狭窄且质量不高，制约农业信贷发放，且容易形成抵押品价值不足，增加信贷机构风险；信用贷款主要针对信用良好的企业，贷款对象狭窄。现有担保体系无法满足农业发展的融资需求，并且容易形成农业信贷体系风险。

　　土地承包经营权抵押可以优化担保体系并缓释风险：土地承包经营权是优质担保品，价值稳定，不易形成财务缺口；土地是农民最重要的资产，容易形成制约机制，增强信用意识，提高履约率；信贷机构掌握定价权，有利控制风险。

　　——建立市场化的土地流转定价机制。

　　目前尚未形成规范的土地承包经营权流转市场。2003年土地流转试点启动以来，土地流转价格由政府以协商或者指令方式确定。政府定价存在较大道德风险，即存在人为刻意压低定价的可能，容易形成歧视性价格。价格是土地承包经营权价值的市场表现，不合理定价将直接损害农民正当权益。允许土地承包经营权抵押，有利于形成市场化的土地流转定价机制。具体来说，农村信贷机构参与土地承包经营权抵押市场后，有利于建立市场定价机制，并受监管机构监督，由市场中的第三方评估机构对土地做出价格评估。如果土地流转定价大幅低于评估价格，农民将选择抵押而非流转，最终形成价格倒逼机制，提高土地流转价格的公平性。

　　需要指出的是，有规模的承包经营权抵押才具有违约后市场化处置的意义，小规模的抵押不具经济性，反而不能降低交易成本，或者说因为交易成本（签约、谈判、监督履约等）过高而难以实现。

　　总之，农业土地承包经营权抵押对于发展规模农业、农村信贷体系安全和土地流转定价等均具有积极意义。有学者提出反对土地承包经营权抵押的意见，并忧虑农民存在土地流失的风险。土地承包经营权抵押的立法限制将直接约束农业信贷机构的发展，大大制约农业信贷资金发放，加剧三农融资的难度，并导致对政策性金融的刚性需求上升，进而增加财政负担。同时，政策性金融存在地方政府孳生道德风险的可能。北宋青苗法流产的根本原因之一在于地方政府操作中广泛出现的寻租行为。因此，过度强调防止土地流失，并由此严格限制土地承包经营权的抵押，反而可能出现隐性侵害农民长远利益的结果。

　　土地承包经营权抵押是农业生产规模化经营和农业信贷发展的内在要求，对于其中的风险可以通过深入分析交易结构、归纳风险根源，以及科学的制度设计，加以有效控制。如此，就不会带来大规模的失地风险，与所有制性质也并无冲突。

农业土地承包经营权抵押的风险解析

　　农民通过土地承包经营权抵押获取贷款后，如出现违约无法偿还贷款，农业信贷机构将获得优先受偿权，农民丧失约定期限内的土地经营权或收益权。

　　土地承包经营权抵押的交易结构如下：农村信贷机构对土地承包经营权进行贷款抵押品定价，信贷机构根据定价并按照一定抵押率（例如定价的50%左右）放贷，农民（户）贷款到期且无法归还，第三方机构在流转市场将承包经营权再次流转获得资金，农村信贷机构针对该资金优先受偿，剩余款项归农民所有。农民无法还款并不直接丧失土地，农民成为打工者（既可以在城市，也可以在农村）；土地进入流转市场，按照流转价格（市场价格）流通。信贷机构最终获得还款，农民获得流转价格扣减贷款后的剩余部分。

　　——现有抵押贷款交易结构包含了土地流失的因素。

　　不合理的土地流转定价机制是土地流失的原因之一。农民无法还贷后必须依赖土地流转获得资金。如土地获得合理定价，农民在还清贷款后可以获得还款余额，农民权利得到充分保证；如土地无法获得合理定价，可能出现流转价格低于或者等于抵押品定价的情况，农民失去土地（甚至背负欠款）、权利遭受损害。

　　中国目前尚未建立完备的土地流转市场，因而无法形成公平的市场定价。尽管2009年中共中央“一号文件”提出建立健全土地承包经营权流转市场的要求，但总体而言，中国土地流转市场尚处于探索和试点阶段，一部分专家学者及政府部门担心，一旦全面放开土地承包经营权抵押市场，将出现农民无法还款及土地流失的可能。

　　土地流转市场缺失的另一个后果是：农村信贷机构持有的土地承包经营权抵押债权无法转化为流动性资金，积累信贷体系风险。

　　——现行地方土地财政及土地融资机制内含隐性侵犯农民权益的道德风险。

　　现有土地制度严格禁止农民自主抵押，但地方政府可通过土地融资机制实现抵押。具体流程如下：地方政府设融资平台（城投公司、农业开发公司等），融资平台征地（国土指标总量控制、土地使用权证审批等），债券或贷款抵押融资。

　　据调研，2011年，在部分农业发达地区，农用地达到地方政府融资债券担保物的50%以上。由于农民缺乏处分权和定价权，政府权力可能被滥用，从而损害农民利益。中央政府的国土指标（总量控制）和土地审批（准入控制），并不能有效控制公权力滥用。地方政府在经济下行压力、GDP增长、就业、招商引资考核等多重压力下，土地使用的权力存在滥用的可能。

　　需要说明的是：上述弊端没有否定农业用地抵押、融资的合理性，相反，其运作模式符合一般经济规律，德国、美国等发达国家都经历了这个历史阶段。区别在于政府的角色和介入程度不同。

　　总之，土地流失的根源在于土地流转定价机制市场化程度不高，生产力水平低下、农业成本和产品价格波动，不合理的地方土地财政融资机制，而与土地承包经营权的流转和抵押无关。不过，对于因种种原因造成的“失地”，需要考虑两个因素：一是规模，只要不是大规模失地就不会引发社会风险；二是期限，只要是短期而非长期即非实质性失地，相关社会风险仍在可控范围内。

“失地”风险控制机制

　　近七年来，中共中央连续发布“一号文件”，均以农业为对象。2010年中共中央“一号文件”提出针对农业、农村特点，创新金融产品和服务方式，搞好农村信用环境建设，加强和改进农村金融监管；有序推进农村土地管理制度改革，按照严格审批、局部试点、封闭运行、风险可控的原则，规范农村土地管理制度改革试点。显然,促进农业发展，保持农业稳定是农业改革的基本目标。土地承包经营权抵押既然有利于农村生产力的提高，也符合农业发展的目的，就应当是中国农业改革的必然步骤。当然，通过科学合理的制度设计，也可以将农民“失地”的风险控制在合理的范围。

　　——农村社会养老保险制度的逐步完善是土地承包经营权抵押权市场发展的基础。

　　不容忽视的是，目前中国农村已出现两个重大变化：一是农村劳动力随着“刘易斯拐点”的到来已经难以无限供给，工业化、城镇化又大量转移一部分，而且这一趋势不可逆转，劳动力短缺现象开始出现；二是农村养老、医疗保障覆盖面逐步扩大，“保底”措施逐步建立。这既是实现大规模土地承包经营权流转的客观需要，也是基础条件。

　　如同社会保险制度的建设是国有企业改革的逻辑前提，农村社会养老保险制度的完善为土地承包经营权松绑提供了基础。人力资源和社会保障部数据显示，2011年末，全国27个省、自治区，914个县和4个直辖市部分区县纳入了国家新型农村社会养老保险试点，总覆盖面约为60%，参保人数达到2.37亿。此外有17个省的339个县自行开展了新农保试点。全国共计3.58亿人。北京、江苏、浙江等8省份已经实现全覆盖。

　　——建设土地流转交易市场，建立市场化的土地定价机制，推动土地抵押市场发展。

　　土地流转市场是土地合理定价、农业信贷机构抵押权利实现的主要场所。建立土地流转市场应坚持以下几点：

　　1.坚持耕地保护制度。

　　《土地管理法》确定了“耕地总量动态平衡制度”、“耕地占补平衡制度”、“土地用途管制制度”、“宅基地的用地限制”对基本农田实行强制保护，稳定农业生产。《农村土地承包法》规定土地承包权的流转不得改变土地的农业用途。土地抵押后的流转必须遵守耕地保护制度，不得改变土地用途。

　　2．坚持自愿有偿原则，适度引入竞价机制，建立市场化定价机制。

　　土地合理定价是保护农民权利的最终手段。2009年中共中央“一号文件”要求土地流转必须坚持自愿有偿原则，尊重农民的土地流转主体地位。自愿有偿是确保合理定价、保护农民权利的基础，政府不宜强行干预。资料显示，部分地区强制流转，损害了农民利益。农业土地流转市场的建设必须坚持农民的自愿和价格协商机制，适度引入公开竞价机制（多个买卖方），为合理定价创造条件。

　　3．坚持设立政府主导的土地抵押公司，增强土地流动性、确保合理定价。

　　高度发达的土地流转市场是保证土地流动性的机制之一，但是，土地的不动产特性决定其不具有高度流通的特点。西方发达国家在培育流动市场的同时，成立土地抵押公司增强土地流动性，保证定价合理。具体机理如下：土地抵押公司受让农业信贷机构的土地抵押债权，并向农村信贷机构提供贷款或者贴现，土地抵押公司将土地抵押债权证券化向债券市场融资。由于与债券市场对接，土地获得相对合理的定价。发达国家的做法依赖高度发达的债券市场和有效的风险控制机制。

　　根据中国的制度现状，可以探索由政府有关部门或政策性银行（如农业发展银行）出资设立土地抵押公司，受让无法流转的土地承包经营权并向农村信贷机构提供贷款和贴现，在风险可控的范围内实现证券化。如果政策性银行设立，中央银行还可以通过再贷款或再贴现予以支持。

　　土地抵押公司具有增强土地流动性、稳定市场价格、杜绝恶意流转、确保合理定价的作用。政府或政策性银行作为土地承包经营权抵押债权的直接持有者，将有利于基本农田保护、杜绝地方政府侵犯土地承包经营权。

　　4．坚持培育和发展中介机构，完善土地流转登记体系。

　　根据土地承包经营权抵押贷款的特点成立专业的贷款担保、评级、咨询机构，提升农业信贷行为的稳定、效率和透明。同时，完善土地登记系统和抵押登记系统，确保土地承包经营权抵押后的法律效力。

　　——推动农业生产合作社与农信社协调合作、稳定土地价值、促进生产力发展。

　　生产合作社和农村合作金融具有功能的匹配效应，最佳的功能匹配表现为农民以土地承包经营权出资成立生产合作社、生产合作社入股成为农信社的股东。前者获得贷款，后者以服务农业生产为主要功能。良性的互动具有稳定土地价格，维护合作性生产关系，最终提高生产力的作用。

　　《农民专业合作社法》（2007年）和《农民专业合作社示范社创建标准（试行）》（2010年）确定了农民生产合作社的合法性。截至2010年3月，全国数量达到27万家。基于目前的现状，改革建议如下：

　　（1）探索农民以土地承包经营权出资成立生产合作社。

　　《农民专业合作社法》没有对土地承包经营权出资做出明确规定，但也没有做出禁止性规定。农民原则上可以通过土地出资成立生产性组织。土地出资能够加强农民合作，提高生产合作社的资金实力。美国生产合作社在早期有强制土地入股的要求，稳定了生产合作关系。从中国现实分析，中国农业发展已经到达了规模化经营的阶段，一家一户松散经营模式开始制约农业生产效率的进一步提高。土地是农民最大的财富资源，允许土地入股可以吸收没有现金和实物出资能力的农民加入，增强责任感，提升专业化、规模化程度。

　　（2）探索农民以生产合作社名义与农业信贷机构协调合作尝试。

　　试点方案可以采取两个步骤。第一阶段：放开土地承包经营权抵押贷款限制；第二阶段：生产合作社和农信社开展股权合作。

　　阶段一，修改立法允许土地承包经营权抵押贷款，推动生产合作社发展。

　　生产合作社的发展很大程度依赖于出资以及后续贷款。立法限制直接制约生产合作社的融资能力，增加融资成本，对农业生产不利。同时，土地承包经营权抵押的立法限制，制约了农民土地入股生产合作社的意愿，反向限制生产合作社的发展，不利于生产力的提高。 建议国家进一步扩大土地承包抵押权抵押试点，同时出台配套政策措施，给予积极支持。

　　阶段二，生产合作社入股农信社，稳定土地价值，实现生产和信贷良性循环。

　　从中国的实际考察，基层农信社实现了法人制改革，部分农信社改制为农村合作银行，部分改制为农村商业银行。27万家生产合作社独立于农信社体系，并采取法人制组织形式。中国现有的生产合作社和农信社没有形成高度的互动，股权层面的合作程度较低。农村信用社应以服务农业生产，提高农业的综合效益为主要目的，而不是商业化赢利。但是，过去的实践证明，这一初衷并未实现。生产合作社与农信社的股权合作有利于促进农信社服务农业的功能。从试点角度看，时机成熟时，也可从现有27万家生产合作社中选取合适的组织试点入股农信社。

　　——进一步完善社会保障体系和授予失地农民优先承租权。

　　对于大部分农民来说，土地具有生产资料、生活资料和养老、医疗等社会保障功能。土地承包经营权抵押可能导致部分农民暂时失去土地，因此，建议加快完善农村社会保障体系，解决失地农民的后顾之忧。

　　同时，建议通过立法确定失地农民的优先承租权或回购权，保障其基本生计。具体来说，农民失去土地后，土地进入流转市场，立法授予这些农民对于基本农田具有优先承租权，保证其劳动权利，实现农民基本生活保障。另外，土地承包经营权的实际持有人，具有耕种义务，通过出租的方式可以保证基本农田耕种，避免撂荒。

　　总之，允许土地承包经营权抵押是发展农业生产力的内在需求，也符合农业经济的基本规律。同时，合理的管理制度设计可以将土地流失风险控制在较小的范围和限度，并逐步理顺农业发展与金融供给的关系，进而促进农业长远和可持续的发展。良好制度的共同特点是“遵循市场规律”、“以最小的强制，实现最大的效用”。 

　　周学东为中国人民银行南京分行行长；周晓松为中国人民银行金融研究所博士后，现任职于中国光大银行战略部