地方政府融资平台：谁之幸 谁之忧

防止地方之幸演化为中央之忧

　　平台借贷规模的大幅扩张促使中央政府加强了对平台的监管。要从根本上解决平台债务的无序扩张，防止类似的问题反复出现, 需要加快推动财政和金融改革。

　　——解决财政收支不平衡。

　　首先，中央应通过转移支付来为地方政府所承担的资金缺口提供财政支持。财政转移支付体系应该减少临时性的性质，要增加透明度、可预见性以及可靠性。这也需要明确地方政府的支出责任和范围。

　　其次，应该广泛开征物业税以减少地方政府对卖地收入的依赖。许多国家的地方政府征收物业税，反过来，当地社区也受益于物业税（表1）。在中国，物业税可以为地方政府提供资本支出的资金，也有利于抑制房地产市场的投机。物业税可以为地方政府提供更稳定的收入，减少地方政府对与经济周期相关性很高的卖地收入的依赖。

　　——建立一个全面的框架对地方政府的预算和融资进行规范和监督。

　　国际经验表明，有四类管理和监督地方政府债务的方式。一是以市场规范为基础，指国家依靠资本市场来控制地方政府举债。二是合作式的安排，中央和地方政府之间举行谈判来决定地方政府举债的规模。地方政府积极参与对宏观经济目标的设置，并确定主要的财政参数。三是以规则为基础的监控，中央政府对地方政府举债实行量化规则或定性的约束。四是行政约束，中央政府对地方政府举债保留直接的权力。

　　其中，以规则为基础的方法来管理地方政府举债可能是中国目前形势下最合适的方式。因为，中国的体制使得合作式的安排难以运作；行政约束的方法限制了放权下级政府所带来的效率，并会诱发道德风险，从而带来显性和隐性担保；只有一些财政稳健的中国地方政府可以试行以市场为基础的方法。而为了实现以规则为基础的方法效益最大化，需要推进以下改革：

　　首先，地方政府全面提供财务状况，做到财政透明。为了控制、监测和监督地方政府的融资活动，必须全面披露地方政府的财务状况。完整的信息要包括政府的预算项目、预算外资金，地方国有企业甚至行使地方政府职责的私营企业，地方政府的或有负债及担保。这些完整的资料应予以公布，以便让市场参与者评估地方政府的全面财政状况。

　　国务院要求评估平台的债务，是朝着正确的方向迈出的一步，而评估的范围可以扩大到包括其他类型的国有企业，地方政府担有风险的私营企业以及其他类型的政府债务，如拖欠的货款、再贷款和社会保障。并且地方政府完整的财政状况应该由中央政府系统化，并向市场公布。中央政府可以建立一个全面系统的信息系统以便其监督地方政府的活动。地方政府的主要财务状况指标应该公开，让市场来监控地方政府的借贷活动。

　　其次，加强地方政府管理直接和或有负债的框架。集中统一的管理系统可以加强地方政府管理风险的能力。债务管理的真空和不健全的债务管理方式会恶化一个经济体应付经济和金融冲击的脆弱性。不妥当的债务结构，如收支不匹配，债务到期结构的不合理，以及大额的资金缺口都有可能导致或者扩大危机。如果地方政府没有能力建立债务管理的框架，中央政府可以设立一个集中的管理系统来管理中央政府和各地方政府的债务风险。

　　第三，建立一个可信的事后破产机制来解决地方政府资不抵债的问题。一个可信的事后机制可以使事前的规则更有效。经常性的救助，用转移支付机制填补亏空以及缺乏可信的制裁和惩罚制度会产生道德风险，恶化不当激励机制，纵容地方政府不负责任的财政行为，以及金融机构轻率贷款。因此，可信的事后机制可以防止地方政府和贷款人不负责任的行为，并提高事前规则的有效性。

　　国际经验表明，虽然不救助的原则从长远来看可能是最佳的，但是，由于不救助的原则所面临的挑战很难让中央政府真正执行，加之地方政府普遍预期，如果地方政府有财政困难，中央就会救助。因此，不援助的原则是不可信的，而有条件救助的原则相对合适。

　　第四，允许财政状况稳健的地方政府发行由市场定价的债券。建立一个地方政府债券市场，允许信誉良好的地方政府进入资本市场。在这个市场中，信誉良好的地方政府可以为长期公共项目融资，由市场决定其发行债券的价格。该市场还可以给投资者提供额外的投资渠道。为了减少中央政府担保所产生的道德风险，中央政府应明确对地方政府发行的债券不提供任何担保。

　　——确保可持续的土地资本化。中国仍然有大量的可用建设用地。如果这样的大量土地供应能以一个管理良好和有效的方式予以资本化，地方政府可以在这片土地资本化的过程中得到更可持续化的资源。就要求以一个更加透明和可持续的方式来管理土地供应量和速度，满足合理的土地需求，并减少地方政府为了促使房价上升而控制土地供应的动机，从而使得土地为地方政府提供可持续的资源。

　　——努力把地方政府债券培育为金融安全资产。全球金融安全资产是指从全球投资者资产组合的角度，能够提供规避信贷、市场、通胀和货币风险的、相对安全的资产。这些资产通常是流动性强、容易变现的资产，如美德国债和黄金。

　　以弥补地方财政赤字缺口为例，把地方政府融资工具开发培育为金融安全资产可以带来以下好处：一是较高收益率吸引大量投资者，从而降低融资成本。二是延长、规范和健全土地资本化市场，维护社会稳定。三是推动人民币资产走向国际。因此，需要继续提升中国金融体系的吸纳能力，尤其是扩大包括国债和地方债市场在内的金融市场规模，鼓励地方政府根据地方资信和需求自行发债，加快培育中国的金融安全资产市场。

　　总之，“平台”现象绝非偶然。平台在涉及地方经济全局的大项目，如社会福利和基础设施项目方面具有一定建设性作用，但是，中国政府必须认识到平台的局限性及类似问题重复出现带来的风险。化解平台风险固然重要，解决平台所赖以形成和发展的体制性基础更为重要。坚决、尽快推进财政和金融改革，避免地方政府之幸最终转化为中央政府之忧。 ■

　　作者为国际货币基金组织经济学家 本文为个人观点，与所在机构无关