地方政府融资平台：谁之幸 谁之忧

　　【财新《中国改革》】（特约作者 陆茵秋 孙涛）作为地方政府的重要融资方式，地方融资平台（以下简称平台）在促进地方基础设施建设和经济增长方面发挥了重要作用。它至少暂时缓解了地方财政赤字压力，而且避免了地方政府显性债务的增长。在一定意义上说，平台是中国地方政府之幸。

　　然而，快速扩张的平台也使人们担心地方政府负债过高、银行资产质量下降和主权债务风险。平台主要凭借以土地为抵押品来申请贷款的方式，把地方经济与土地和房地产越发紧密地绑在一起，进一步加剧投资主导的经济增长模式。房地产价格的调整可能伤害地方政府和平台的还本付息能力，恶化银行的资产质量，甚至在外部环境突然恶化时，引发金融机构和主权国家之间的风险传染。由此看来，平台可能成为中央政府之忧。

　　本文提出了四个方面的建议。首先，应警醒地方财政收支不匹配问题，并推进旨在理顺中央和地方财政关系的改革。第二，尽早建立一个规范和监督地方政府预算和融资的全面框架。第三，为确保可持续的卖地收入，需要设计一个关于土地资本化节奏、资金使用、分配和监督的机制。第四，推进利率、汇率和资本项目开放，吸引国外投资者，把地方政府债券培育为金融安全资产。

地方融资平台功过

　　平台是地方政府为基础设施项目融资的企业平台。根据“公司法”，平台主要是市属国有企业。平台主要从事公益性项目的建设，如保障性住房建设，改善农村生活水平，基础设施，社会服务，生态和环境的保护。也有些平台介入房地产投资。

　　平台与地方政府密切相关。为建立平台，地方政府通过多种方式为其提供资本金，如注入预算收入、转让土地使用权和现有资产（如道路和桥梁）、由中央政府代地方政府发债的收入。达到资本金要求后，平台或申请银行贷款，或从股票或债券市场筹资。在法定禁止地方政府从市场借贷的情况下，平台成为地方政府的重要融资代理机构。

　　平台的现金流情况参差不齐，进一步强化了平台与政府之间的关联。一些平台盈利并有营业收入还款，自然成为银行的首选客户。现金流不足的平台则需要地方政府的支持。地方政府不但可以向平台出让土地，作为平台申请贷款的抵押品，而且还把卖地收入提供给平台作为其未来的营业收入。在某些情况下，地方政府已预留未来收入来补贴平台。为了说明这种支持的合法性，地方政府往往把这些补贴纳入地方预算，并经当地人代会批准。显然，地方政府的显性担保在一定程度上促进了平台借贷。总之，平台是政府作用在经济金融中的集中表现。

　　地方政府收支不匹配是平台发展的关键原因。自1994年以来，中央政府迅速集中了最丰厚的财政收入来源，包括增值税（VAT）、资源税、个人和企业所得税。2002年，中央政府要求地方政府把50％的个人和企业所得税上交给中央政府。然而，地方的支出责任却基本未变，地方政府的财政收支缺口随之扩大（图1），当然不同的省份情况不同（图2）。在经济正常运转的情况下，该收支缺口在很大程度上可以由中央政府转移支付解决，或者通过预算外收入，如卖地收入来解决。

　　2008-2009年全球金融危机是平台发展的重要外因。经济增长对投资的高度依赖（中国2011年投资占GDP的比重高达49％，是G20集团中最高的）和廉价信贷（巨额低成本存款）支撑了中央政府出台的财政金融刺激方案。在财政刺激方案中，财政收支缺口和地方官员的政绩考核压力迫使地方政府寻找额外的资金来源。地方政府绕过“预算法”设立经济实体，如平台，进入市场融资。在这种情况下，平台成为资助地方投资和就业的方式。

　　银行的支持也是平台发展的重要因素。银行扩大平台贷款有几个原因：首先，面对市场份额竞争和股东价值压力，银行不希望在水涨船高时（财政刺激）丧失市场份额和面临股东批评，自然扩张贷款。其次，平台和地方政府提供的抵押物，特别是土地，为银行提供贷款提供了一定条件。第三，地方政府提供的显性或隐性担保，在一定程度上也鼓励银行发放贷款给平台。第四，地方政府的游说促使银行为维持与地方政府良好的合作关系和业务机会，而提供平台贷款。这种情况下尤其适用于较小的本地银行。

　　总之，平台反映了地方政府利用中国目前现有的资金、土地和政策优势，建立起一个世界上独一无二的地方融资和投资模式。某种意义上说，平台是地方政府之幸。