经营权转让的是是非非

　　尽管人们对缴纳车辆通行费的做法已经习以为常，甚至成为日常生活中不可分离的一部分，但是，法律上如何定性，却因为道路属性不同而不同。

　　按照《公路法》第六十条的规定，现有的收费公路可以分为两类，一类是政府还贷公路，它是指由县级以上交通主管部门利用贷款建设的公路，按照收费偿还贷款、集资款的原则，还贷结束后停止收费。另一类是经营性公路，由企业投资建设的公路，收回投资成本并有合理回报。据此，只要符合法律规定，政府还贷公路也可以变成经营性公路，就是通常所说的“公路经营权转让”。

　　现实中，我们经常可以看到很多高速公路本来是属于政府还贷公路，但却变成了经营性公路。以中国大陆最先通车的高速公路——沪嘉高速为例：据媒体报道，沪嘉高速建设总投资2.3亿元人民币，运营分为三个阶段：第一阶段是七年的政府还贷期；第二阶段是转让部分经营权后的经营性收费；第三阶段是由政府回购经营权后继续实施经营性收费。

　　同样的一条公路，为什么身份会有如此变化，甚至一度成为上市公司的资产，其背后的逻辑是什么？一个很重要的原因就是筹措高速公路建设的资金：一般来说，高速公路车流量的多少和其建成时间的早晚成正比，建的越早则车流越多——因为政府总是在最需要缓解交通的地方建设路桥。越多的车流，意味着这个公司的业绩就会越漂亮，能够向资本市场募集更多的资金，然后再投入到另外的线路建设中。由于在相当长一段时间内高速建设的步伐都不会停止，很多地方就会有将政府还贷性公路转为“经营性公路”的冲动，通过盘活固有的资产，为新建高速公路筹集更多的资金。从实际的表现来看，这些被“经营”的高速公路，实际上是起到了交叉补贴的效果：通过既有公路的流量为新建公路筹集资金。

　　以陕西第一条高速公路西临高速为例，该公路于1990年12月28日正式建成通车，总投资额为2.4亿元。上世纪90年代初期，为了突破公路建设的资金瓶颈，陕西省提出了“以产权换资金，以存量换增量，以市场换项目，以资源换技术”的“四换”思路。1996年，西临高速公路的经营权，以3亿元人民币转让给了现在的越秀交通发展有限公司独立经营。陕西省政府则将西临高速路转让经营权换来的资金，投入到陕西另一条高速公路的建设中，解决了公路建设资金不足的问题，用陕西省政府的话来说，这就是用修一条路的钱建了两条路。

　　经营权转让为地方政府筹措了巨额建设资金的同时，也逐渐显示了其弊端。据国家审计署2008年发布的《18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果》，山东、江苏、浙江等10省（市）106个公路经营权转让项目中，地方政府越权和违规审批经营权转让项目64个，占转让项目数的60％。

　　越权或者违规审批的经营权转让，主要产生了两个不良后果。一是公共资源流失。就像审计署的报告中所指出的，“部分地方转让18个项目获取的243亿元资金中，有170亿元是受让方以被转让公路作质押取得银行贷款支付的，占70％。这不仅未达到吸引社会资金参与公路建设的目的，而且让一些单位以极低的风险代价控制了巨额国有公路资产，并从中获取巨额利益。”二是加重了公共负担。收费公路作为融资平台之后，地方政府有激励将其收费年限延长或者提高收费标准。其好处是融资平台可以从地方政府批准的高收费期限和收费标准上获取收益，用来再投资政府指定的其他项目及弥补财政经费等；另一方面，地方政府也从包括公路等各种投资活动、企业经营收益中获得税收收入，从而实现了政府和企业的双赢。但是，这种双赢却是建立在整个社会交易成本的增加之上，有统计指出，中国的物流成本占ＧＤＰ总量的约18%，而在欧美国家，这个数字大概是10%不到。

　　即便是在那些合规的经营权转让中，也出现了诸多问题。很多公司将财政性资金投入经营性公路形成的国有股权收益及转让公路国有资产取得的转让收益，并不是全都用于建设公路再建设或者偿还贷款，而是将资金闲置或者挪用，甚至用于建设楼堂馆所、投资股票、发放奖金福利和对外投资等。国家审计署的资料显示，原隶属于交通部、后划转招商局的华建交通经济开发中心，截至2006年9月底获取20条公路国有股权收益28亿元，但其中17.2亿元资金闲置。

　　这些问题之所以出现，当然和当时法律的不健全有关。《收费公路管理条例》于2004年8月18日通过，2004年11月1日起施行。在此之前的收费公路经营权转让，很多是在无法可依的阶段无序转让的。即便是在《收费公路管理条例》出台之后，也存在着或多或少的问题。目前很多路桥即便过了最早的还贷期限，却还照常收费，与法律规定的模糊不无关系。直到2008年《收费公路权益转让办法》出台，高速公路的经营权转让才逐步走上正轨：不仅仅对收费年限有了限制，还设置了一系列的程序性规则，限制了利益输送等各方面问题。