【财新《中国改革》】（特约作者 傅蔚冈）7月24日，国务院批转了交通运输部等部门《重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》，决定在每年的“春节、清明节、劳动节、国庆节”期间免收7座及以下小型客车通行费。国务院的这则通知引发了媒体和社会公众的热议。在刚刚过去的“十一”长假期间高速公路拥堵严重，很多人把矛头指向高速免费政策。那么，高速公路究竟该怎么收费，如何免费？有必要对这些问题作出更加细致的梳理。

高速公路的收费模式选择

　　当我们抱怨中国的高速公路收费模式时，实际上是以现实中存在的美国式“免费模式”作为参照物的。美国约有10万公里的高速公路，收费路段不到十分之一，且主要集中在纽约附近的人口密集地区以及东南部佛罗里达附近。为什么美国的高速公路可以“免费”？这主要是由美国独特的高速公路融资模式决定的。

　　美国目前的高速公路建设体系来自1956年创立的高速公路信托基金（Highway Trust Fund），基金的主要做法就是使汽油税以及轮胎税和卡车税被专门用来资助建造高速公路和其他联邦政府资助的公路，这就解决了高速公路建设的资金来源问题：87.6％的资金来自机动车燃油税。收取燃油税方法的基本的逻辑是，对于公路的使用，如果采取公路上设卡收费，不仅成本高，还会给行车带来诸多不便。征收燃油税是最有效、最公平的方法，谁开的里程多，使用道路多，谁缴的税就多。

　　这个方案要得以实行，汽车保有量是一个重要的前提。如果没有足够多的汽车，燃油税就不可行。在创立高速公路信托基金前的1950年，美国的汽车保有量为4000万辆，这个庞大的基数保证了高速公路信托基金会有一个稳定的现金流。所以，对于美国来说，这种收费的方法比较合理。

　　从理论上来讲，公共品的资金来源有三种方式，一是财政支出，即政府拨款支持；二是特别税，比如美国的高速公路建设来自高速公路信托基金；三是使用者付费。这三种模式各有利弊。其中，全额财政支出的项目适合那些最为基本且无法分割到个人的公共服务，比如国防、外交和公共秩序的提供。使用者付费很简单，就是由使用者个人支付费用，这是一种最为市场化、在理论上也最为公平和效率高的方式。特别税，在某种程度上也是一种使用者付费，只不过和直接的使用者付费相比，特别税是通过另外的载体予以实现的，就像美国的高速公路建设资金，不是直接由使用者交付给高速公路的经营管理公司，而是通过燃油税的方式支付。

　　在全世界各国中，有的国家使用特别税，如美国；有的采用使用者付费，如日本和法国；也有的对小轿车免费，但是对大卡车收费，如德国议会于2002年通过高速公路养路费法——ABMG，决定对所有超过12吨的货车（含挂车），不论是否空载，均按照其轴承数及废气排放的等级收取费用，平均每公里9到14欧分不等。由此可见，高速公路收费模式并不存在一定之规，以美国为例来批评中国当前的收费模式，并不具有说服力。

　　那么，中国为什么会形成如今的使用者付费这种收费模式呢？这是由于历史上的特定原因形成的。一是早期政府财力薄弱。由于政府财政紧张，绝大多数的高速公路建设资金都来自银行贷款。以浙江省为例，“十五”期间浙江等10个省（市）收费公路投资完成额6400亿元，其中投入的银行贷款等债务性资金高达4700多亿元，占73％。所以，政府向银行借款，然后通过收费偿还贷款就成为了一个自然的选择。这也是目前绝大多数“还贷性收费公路”的由来。二是机动车数量偏少，使得征收特别税建立公共基金的方案不可行。据国家统计局统计，1990年，全国民用汽车保有量仅有554万辆，其中私车保有量为82万辆，占14.8%。一年筹措不到多少建设资金。很显然，美国式方案在中国不可行。

　　为解决公路建设资金不足、发展滞后的问题，1984年，国务院批准实施“贷款修路、收费还贷”的政策，即在各级政府财政性资金或企业资本金投入之外，利用银行贷款或社会集资建设公路（含桥梁、隧道），建成后收取合理的车辆通行费（以下简称通行费），偿还贷款或集资。随后，国务院和交通部通过一系列的行政法规和政府规章将收费公路分为政府还贷公路（交通部门贷款建设的公路，还贷结束后停止收费）和经营性公路（企业投资建设的公路，收回投资成本并有合理回报）。1997年制定的《公路法》规定，“筹集公路建设资金，除各级人民政府的财政拨款，包括依法征税筹集的公路建设专项资金转为的财政拨款外，可以依法向国内外金融机构或者外国政府贷款”，同时还规定 “国家鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资、开发，经营公路的公司可以依照法律、行政法规的规定发行股票、公司债券筹集资金。”更为具体的规定则在2004年的《收费公路管理条例》中得到确认。

　　一旦解决了高速公路建设的资金筹措问题，困扰已久的行路难问题就迎刃而解。2011年年底，中国高速公路的总里程达到8.5万公里，总通车里程位居世界第二。仅在2011年，新增的高速公路里程数就达到1.1万公里。而在20世纪50年代到70年代末美国高速公路发展的黄金时代，平均每年建成的公路也只有3000公里左右。不得不说，中国高速公路的投融资体制有它的独特优势：它调动了地方政府的积极性，通过向未来融资的方式解决了钱从何来的问题。