【财新《中国改革》】（特约作者 傅蔚冈）7月24日，国务院批转了交通运输部等部门《重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》，决定在每年的“春节、清明节、劳动节、国庆节”期间免收7座及以下小型客车通行费。国务院的这则通知引发了媒体和社会公众的热议。在刚刚过去的“十一”长假期间高速公路拥堵严重，很多人把矛头指向高速免费政策。那么，高速公路究竟该怎么收费，如何免费？有必要对这些问题作出更加细致的梳理。

高速公路的收费模式选择

　　当我们抱怨中国的高速公路收费模式时，实际上是以现实中存在的美国式“免费模式”作为参照物的。美国约有10万公里的高速公路，收费路段不到十分之一，且主要集中在纽约附近的人口密集地区以及东南部佛罗里达附近。为什么美国的高速公路可以“免费”？这主要是由美国独特的高速公路融资模式决定的。

　　美国目前的高速公路建设体系来自1956年创立的高速公路信托基金（Highway Trust Fund），基金的主要做法就是使汽油税以及轮胎税和卡车税被专门用来资助建造高速公路和其他联邦政府资助的公路，这就解决了高速公路建设的资金来源问题：87.6％的资金来自机动车燃油税。收取燃油税方法的基本的逻辑是，对于公路的使用，如果采取公路上设卡收费，不仅成本高，还会给行车带来诸多不便。征收燃油税是最有效、最公平的方法，谁开的里程多，使用道路多，谁缴的税就多。

　　这个方案要得以实行，汽车保有量是一个重要的前提。如果没有足够多的汽车，燃油税就不可行。在创立高速公路信托基金前的1950年，美国的汽车保有量为4000万辆，这个庞大的基数保证了高速公路信托基金会有一个稳定的现金流。所以，对于美国来说，这种收费的方法比较合理。

　　从理论上来讲，公共品的资金来源有三种方式，一是财政支出，即政府拨款支持；二是特别税，比如美国的高速公路建设来自高速公路信托基金；三是使用者付费。这三种模式各有利弊。其中，全额财政支出的项目适合那些最为基本且无法分割到个人的公共服务，比如国防、外交和公共秩序的提供。使用者付费很简单，就是由使用者个人支付费用，这是一种最为市场化、在理论上也最为公平和效率高的方式。特别税，在某种程度上也是一种使用者付费，只不过和直接的使用者付费相比，特别税是通过另外的载体予以实现的，就像美国的高速公路建设资金，不是直接由使用者交付给高速公路的经营管理公司，而是通过燃油税的方式支付。

　　在全世界各国中，有的国家使用特别税，如美国；有的采用使用者付费，如日本和法国；也有的对小轿车免费，但是对大卡车收费，如德国议会于2002年通过高速公路养路费法——ABMG，决定对所有超过12吨的货车（含挂车），不论是否空载，均按照其轴承数及废气排放的等级收取费用，平均每公里9到14欧分不等。由此可见，高速公路收费模式并不存在一定之规，以美国为例来批评中国当前的收费模式，并不具有说服力。

　　那么，中国为什么会形成如今的使用者付费这种收费模式呢？这是由于历史上的特定原因形成的。一是早期政府财力薄弱。由于政府财政紧张，绝大多数的高速公路建设资金都来自银行贷款。以浙江省为例，“十五”期间浙江等10个省（市）收费公路投资完成额6400亿元，其中投入的银行贷款等债务性资金高达4700多亿元，占73％。所以，政府向银行借款，然后通过收费偿还贷款就成为了一个自然的选择。这也是目前绝大多数“还贷性收费公路”的由来。二是机动车数量偏少，使得征收特别税建立公共基金的方案不可行。据国家统计局统计，1990年，全国民用汽车保有量仅有554万辆，其中私车保有量为82万辆，占14.8%。一年筹措不到多少建设资金。很显然，美国式方案在中国不可行。

　　为解决公路建设资金不足、发展滞后的问题，1984年，国务院批准实施“贷款修路、收费还贷”的政策，即在各级政府财政性资金或企业资本金投入之外，利用银行贷款或社会集资建设公路（含桥梁、隧道），建成后收取合理的车辆通行费（以下简称通行费），偿还贷款或集资。随后，国务院和交通部通过一系列的行政法规和政府规章将收费公路分为政府还贷公路（交通部门贷款建设的公路，还贷结束后停止收费）和经营性公路（企业投资建设的公路，收回投资成本并有合理回报）。1997年制定的《公路法》规定，“筹集公路建设资金，除各级人民政府的财政拨款，包括依法征税筹集的公路建设专项资金转为的财政拨款外，可以依法向国内外金融机构或者外国政府贷款”，同时还规定 “国家鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资、开发，经营公路的公司可以依照法律、行政法规的规定发行股票、公司债券筹集资金。”更为具体的规定则在2004年的《收费公路管理条例》中得到确认。

　　一旦解决了高速公路建设的资金筹措问题，困扰已久的行路难问题就迎刃而解。2011年年底，中国高速公路的总里程达到8.5万公里，总通车里程位居世界第二。仅在2011年，新增的高速公路里程数就达到1.1万公里。而在20世纪50年代到70年代末美国高速公路发展的黄金时代，平均每年建成的公路也只有3000公里左右。不得不说，中国高速公路的投融资体制有它的独特优势：它调动了地方政府的积极性，通过向未来融资的方式解决了钱从何来的问题。

经营权转让的是是非非

　　尽管人们对缴纳车辆通行费的做法已经习以为常，甚至成为日常生活中不可分离的一部分，但是，法律上如何定性，却因为道路属性不同而不同。

　　按照《公路法》第六十条的规定，现有的收费公路可以分为两类，一类是政府还贷公路，它是指由县级以上交通主管部门利用贷款建设的公路，按照收费偿还贷款、集资款的原则，还贷结束后停止收费。另一类是经营性公路，由企业投资建设的公路，收回投资成本并有合理回报。据此，只要符合法律规定，政府还贷公路也可以变成经营性公路，就是通常所说的“公路经营权转让”。

　　现实中，我们经常可以看到很多高速公路本来是属于政府还贷公路，但却变成了经营性公路。以中国大陆最先通车的高速公路——沪嘉高速为例：据媒体报道，沪嘉高速建设总投资2.3亿元人民币，运营分为三个阶段：第一阶段是七年的政府还贷期；第二阶段是转让部分经营权后的经营性收费；第三阶段是由政府回购经营权后继续实施经营性收费。

　　同样的一条公路，为什么身份会有如此变化，甚至一度成为上市公司的资产，其背后的逻辑是什么？一个很重要的原因就是筹措高速公路建设的资金：一般来说，高速公路车流量的多少和其建成时间的早晚成正比，建的越早则车流越多——因为政府总是在最需要缓解交通的地方建设路桥。越多的车流，意味着这个公司的业绩就会越漂亮，能够向资本市场募集更多的资金，然后再投入到另外的线路建设中。由于在相当长一段时间内高速建设的步伐都不会停止，很多地方就会有将政府还贷性公路转为“经营性公路”的冲动，通过盘活固有的资产，为新建高速公路筹集更多的资金。从实际的表现来看，这些被“经营”的高速公路，实际上是起到了交叉补贴的效果：通过既有公路的流量为新建公路筹集资金。

　　以陕西第一条高速公路西临高速为例，该公路于1990年12月28日正式建成通车，总投资额为2.4亿元。上世纪90年代初期，为了突破公路建设的资金瓶颈，陕西省提出了“以产权换资金，以存量换增量，以市场换项目，以资源换技术”的“四换”思路。1996年，西临高速公路的经营权，以3亿元人民币转让给了现在的越秀交通发展有限公司独立经营。陕西省政府则将西临高速路转让经营权换来的资金，投入到陕西另一条高速公路的建设中，解决了公路建设资金不足的问题，用陕西省政府的话来说，这就是用修一条路的钱建了两条路。

　　经营权转让为地方政府筹措了巨额建设资金的同时，也逐渐显示了其弊端。据国家审计署2008年发布的《18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果》，山东、江苏、浙江等10省（市）106个公路经营权转让项目中，地方政府越权和违规审批经营权转让项目64个，占转让项目数的60％。

　　越权或者违规审批的经营权转让，主要产生了两个不良后果。一是公共资源流失。就像审计署的报告中所指出的，“部分地方转让18个项目获取的243亿元资金中，有170亿元是受让方以被转让公路作质押取得银行贷款支付的，占70％。这不仅未达到吸引社会资金参与公路建设的目的，而且让一些单位以极低的风险代价控制了巨额国有公路资产，并从中获取巨额利益。”二是加重了公共负担。收费公路作为融资平台之后，地方政府有激励将其收费年限延长或者提高收费标准。其好处是融资平台可以从地方政府批准的高收费期限和收费标准上获取收益，用来再投资政府指定的其他项目及弥补财政经费等；另一方面，地方政府也从包括公路等各种投资活动、企业经营收益中获得税收收入，从而实现了政府和企业的双赢。但是，这种双赢却是建立在整个社会交易成本的增加之上，有统计指出，中国的物流成本占ＧＤＰ总量的约18%，而在欧美国家，这个数字大概是10%不到。

　　即便是在那些合规的经营权转让中，也出现了诸多问题。很多公司将财政性资金投入经营性公路形成的国有股权收益及转让公路国有资产取得的转让收益，并不是全都用于建设公路再建设或者偿还贷款，而是将资金闲置或者挪用，甚至用于建设楼堂馆所、投资股票、发放奖金福利和对外投资等。国家审计署的资料显示，原隶属于交通部、后划转招商局的华建交通经济开发中心，截至2006年9月底获取20条公路国有股权收益28亿元，但其中17.2亿元资金闲置。

　　这些问题之所以出现，当然和当时法律的不健全有关。《收费公路管理条例》于2004年8月18日通过，2004年11月1日起施行。在此之前的收费公路经营权转让，很多是在无法可依的阶段无序转让的。即便是在《收费公路管理条例》出台之后，也存在着或多或少的问题。目前很多路桥即便过了最早的还贷期限，却还照常收费，与法律规定的模糊不无关系。直到2008年《收费公路权益转让办法》出台，高速公路的经营权转让才逐步走上正轨：不仅仅对收费年限有了限制，还设置了一系列的程序性规则，限制了利益输送等各方面问题。

路桥公司的治理结构

　　无论是过路费价格偏高，还是延长收费年限等诸多不合理的现象，最终的症结都是指向了目前的高速公路的融资体制和路桥公司的治理结构。

　　为什么目前的过路费偏高？有两个主要原因：一是因为特殊的投融资体制。前面指出，中国高速公路建设资金的绝大多数都是来自银行贷款，而这些公司往往是拿着过路费去偿还借款。但同一个公司往往经营着多条高速，既有建成的、也有在建的，这就意味着车主缴纳的过路费并不只是反映了这条路的通行成本，在某种程度上还要承担这个公司正在运营的所有马路的成本。

　　另一个原因则是因为路桥公司的成本。据《新京报》报道，目前A股市场已有19家高速公路上市公司，这些公司在今年上半年制造出一份被称作“暴利神话”的成绩单，其平均毛利率高达61.76%，仅次于白酒行业。媒体将其解读成“暴利”，这恰恰反映了高速公路成本太高，而非暴利。作为路桥公司，其经营并没有多大的复杂，为何其销售成本如此之高，要占销售收入的40%？据媒体报道，刚刚于10月8日免收通行费的郑州黄河公路大桥，短短5.5公里的路段，居然有300多位收费员，正是冗员导致了这些公司的运营成本过高。

　　那么，如何解决目前收费过高，社会负担过重的问题？可以有以下几个解决途径。一是放缓高速公路的建设步伐。既然现在缴纳的过路费并不仅仅是为已经建成的公路埋单，可行的办法就是放缓建设步伐，比如将每年近1万公里的通车里程改为3000公里。这不仅有利于降低公司成本，也有利于缓解速度过快而导致的金融风险。目前的路桥公司都有很高的资产负债率，大部分的融资模式是以政府为背景的融资平台。如果未来随着信贷收紧、公路收益减少，高速公路的发展链条可能会断裂，甚至会引发政府的负债危机。

　　二是改善路桥公司的治理结构。一是所有的收费公路。无论是上市公司的资产还是非上市公司的资产，只要该公司由国有公司发起，就要建立起严格的信息披露制度，向社会公众披露公路运营的基本情况，有利于公众知晓不同公司的成本，从而为挑选更为合格的管理方提供信息。二是提高路桥公司的专业化水平，审慎对待多元化经营。目前的路桥公司，往往是将经营公司和路桥建设公司融为一体。由于不同的公路所建设的时间和路况不尽一致，成本不尽相同，将经营和建设融为一体就不可能真正核算公路运营的成本。将运营公司和建设公司分开，能够让成本更加真实。更为重要的是，要审慎对待这些公司的多元化经营。路桥公司上市的初衷是为了向市场募集资金建设公路，用于其他方向和路桥公司的主业不符，也是对资源的错配。但是，在现实中，路桥公司的多元化经营却屡见不鲜。

　　三是认真考虑融资模式改革。中国在以往之所以采取以路养路的建设模式，政府财力缺乏和机动车保有量的稀少是一个重要原因，但是，现在这两个情况都有所改变。首先，政府的财政能力有了很大提升， 2011年中国的财政收入超过10万亿，占GDP将近30%，这为筹措建设资金提供了前提。其次是中国机动车保有量有了飞速发展，截至2012年7月，全国机动车保有量达2.33亿辆。国家统计局数据显示，2011年中国汽油表观消费量为7738万吨，以每升1元的税率计算，一年汽油的消费税将近1000亿元。再加上增值税，这个数目更加惊人。这些改变使得中国有了改变目前收费模式的财政基础。

　　所以，高速公路收费贵只是表面，实际上反映的是在城市化进程中公共基础设施的融资体系问题，再深究则是反映了中国公共财政的资源配置问题。一个可供比较的数据是，美国成品油中15.6%的税金就能解决高速公路的运营和建设费用，但是，中国成品油价格中占36%左右的税金却无法解决高速公路的建设和运营费用。在总的税收一定的前提下，政府规模过于庞大，用于基础设施建设的经费就会减少，向金融市场融资就必不可少，如此下来，高速公路运营和建设的经费来源问题将永远持续下去。 ■

　　傅蔚冈为上海金融与法律研究院研究员、执行院长