【财新《中国改革》】（特约作者 王爱平 谈志林）2012年底，民政部领导带领民政部办公厅、救灾司、社会事务司和政策研究中心有关工作人员，深入温州瑞安市、永嘉县和瓯海区、鹿城区等地，听取了温州市、区（县）、乡镇有关工作汇报，考察了城乡社区、公益社会组织与民生服务设施，对温州社会管理创新开展了深入调研。
改革动因
进入21世纪以来，温州全面进入了经济社会转型发展的新阶段。但是，在此轮改革之前，由于温州“七山一水二分田”的地理格局，发展空间严重不足，加上温州模式主要依靠民间力量推动，政府转型滞后于社会转型，社会转型又滞后于经济转型，地方制度环境严重制约了经济社会协调发展。
第一，城乡二元体制生成了基层社会管理的制度困境。城乡二元体制是传统社会管理的基石，也是造成温州社会管理困境的制度根源。
一方面，二元体制阻碍了土地与其他市场要素在城乡间的自由流动，影响了经济发展；另一方面，二元体制固化了作为社会个体的人际身份，既影响了城市化进程，更遏制了社会发展活力。特别是受二元体制影响，农村产权制度改革滞后，基层政事、政社、政经不分等问题比较突出。如农村产权不明晰，户籍同产权和村集体资产所有权相互联结，使社会资源固化在农村，容易出现经济发展与社会发展的板结现象。同时，村集体经济组织与村自治组织合一，用政治权力来运营集体资产，既容易产生村级经济的内部人控制和腐败现象，也容易混淆自治组织身份，削弱其社会管理功能。
第二，城乡包夹和半城市化带来了系列社会管理难题。温州城市化进程不断推进，但是，城市化仍然滞后于工业化，且城市主要散布于沿海和三江口区域，城市布局处于低小散状态，既没有高度集聚的主中心城市形态，单体城市规模又比较小，每项功能难以形成规模效应，整体档次不高。温州统计口径的城市化率为67%，但是，户籍城市化率只有21.5%，大量进城务工农民并没有真正转为市民，融入城市生活。
“半城市化”问题带来了外来人口的社会管理难题。在城市扩展进程中，大量城中村、城边村、城郊村夹杂在城市里，形成了城市中绵延的村镇带。同时，以乡镇为单元的行政区划分割，切断了城市形态、结构和功能的有机联系，使温州既处处像城镇，也处处像农村。在此轮改革之前，全市11个县（市、区）只有30个街道，而有260个乡镇，每乡平均人口仅几千人，半数建制村只有数百人，小村仅有几十人。
这种低小散的城乡形态分割格局，不但造成基础设施和公用设施的重复建设和资源巨大浪费，也带来一系列社会管理与公共服务难题。
第三，村落的零散性使其难以发挥基层社会管理服务功能。村级组织是传统农村最基层的管理单位。由于山水相隔和城乡分割，温州零散细小的5400多个村的村级组织缺乏对基层社会有效的整合、协调和管理能力。如果继续以村为基础管理平台，势必使管理资源分散，管理成本太高；以乡镇为平台，则管理范围又太大，群众办事不便。如何构建有效的基层社会管理新平台，增强群众自我管理服务能力，是温州盘活社会管理的重要课题。
第四，单靠政府无法有效应对纷繁复杂的社会问题。在温州传统社会管理中，政府单一主体的作用比较突出，政府越位和缺位情况也比较明显，既容易管得过多、管得过死，又难以独自应对纷繁复杂的社会难题。而作为现代社会管理重要主体的社会组织发展存在制度的刚性约束，整体环境难以优化，社会组织的自组织能力和承接公共事务的能力比较弱小；社会工作启动较晚，理念和队伍建设比较滞后，组织机构不够健全，参与社会服务的能力不强。而温州现代社会的流动性、多元性和多变性特征鲜明，这就要求转变政府职能，推进社会组织和社工等多元社会管理主体的协同治理。
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