调整中央地方关系
“城乡二元、区域有别”的身份等级观念，土地、户籍、财政等制度的支撑，地方政府探寻出的“以地谋发展”的城镇化模式，形成了一个自我循环、自我强化的利益链条，带来了一系列的负面影响，难以持续，必须加以转变。
（1）由“身份等级”观念转向“人人平等”观念，并逐步通过基本公共服务的均等化将其落实到位。“人人平等”是指机会平等，最关键的是权利平等，首先要落实的是享有基本公共服务权利上的平等，不应因出生地的不同而享受不同的基本公共服务水平。
现在，城乡之间、地区之间基本公共服务水平存在很大差异，要实现在相应权利上的“人人平等”，必然涉及中央地方政府之间、不同地区之间、城乡之间、城市居民与流动人口之间的巨大利益调整，创新相应制度和深刻变革，以及理性谨慎计算和反复博弈。树立“人人平等”观念是首要之务。
（2）中央与地方由 “事权共担”转向“分层分类责权关系” 。要改变已有的城镇化模式，从推进公共服务均等化的角度来看，必须建立起中央和地方在此之上的“分类分层”的责权关系，将原有中央地方之间模糊的“事权共担”原则转变为“不同类别”、“不同层次”公共服务之间责权的明确划分。
具体而言，一是要基于“人人平等”的观念，确立每个人所应享有的基本公共服务权利，并明确责任由中央政府承担。以社会保障为例，中央政府应当出钱、出人，为每个国民提供最为基本的保障额度（考虑到地区不同等具体情况，额度会略有不同，但大致水平相当），全国通行。教育、医疗等其他更为复杂的具体基本公共服务也应当适用于这个原则，即使中央政府委托地方政府来操作，根本责任仍由中央承担。二是基于城乡、区域之间存在明显的公共服务差异，允许并应当鼓励发达地区可基于自身经济实力对其所在地居民提供更高水平的公共服务。但是，外来人口若获得本地户籍、享有当地公共服务的条件，必须由中央政府核定，不能由各地自行其是。中央政府至少要规定基本标准，如，规定外来人口达到获得本地户口的工作年限后，其子女才可以获得高考资格。
（3）由“政府主导”转为“多方参与、政府引导”、由“土地财政”逐渐转向“房产财政”。 “以地谋发展”的城镇化模式，核心是政府主导了城镇化过程，其实现关键在于政府在一级土地市场上的排他性地位。如何确保农民在土地上的相关权益、提高农民在土地增值收益中的分配比例成为讨论热点。更重要的是如何规范地方政府在土地市场上的行为，真正切断地方政府在城镇化过程中的掠夺农民之手。这里的关键是要打破地方政府在一级土地市场的排他性地位，将城镇化过程中的“政府主导”转变为“多方参与、政府引导”。
短期看，要有效规范地方政府在土地市场中的行为，逐渐培养在土地和城市等规划约束下、政府监督下的土地自愿交易行为，扩展土地自愿交易空间和市场。长期看，要明确规定政府在土地市场上的行为界限，规定只有涉及公共性的土地征收，政府才能参与。一般经营性的土地征收，政府不得参与其中做中间商。
地方政府适当退出一级土地市场时，职责重点应在相应规划的制定和执行上，规范和引导城镇化进程。目前看，地方政府对规划很重视，不惜花费重金、延请国内外著名机构和专家来制定规划。但是，规划的严肃性、稳定性和执行力却难以保证，不同规划之间的衔接亟待加强。如何加强规划的法律效力，保证其执行力将是地方政府在推进城镇化中的重要任务。
地方政府逐渐摆脱“以地谋发展”的模式，打破原有的利益格局和激励安排，就需要有新的激励制度和利益安排，由“土地财政”逐渐转向“房产财政”是一个必然趋势。中央政府应在推动土地市场改革的同时，加快相关地区的房产税改革，以提供合适的激励机制引导地方政府新的行为模式。
（4）从现代化转型角度看待中央与地方关系再调整，对于健康推进城镇化的重要意义。
同时，现代国家的合法性来自人民与国家之间的契约，契约确定了国家必须保障人民的基本权利，这也是城镇化过程中强调由中央政府承担“人人平等”的最基本公共服务的根本原因。有了这样的基石，现代国家才得以确立，健康推进城镇化才有前提。
总之，把迈向城镇化新路放到中国现代化转型的大背景下，我们才可以更清楚地看到中国城镇化发展的大势，也只有认清这个大势、顺势而为，才能更为有效地制定并推行各种措施，推进城镇化的健康发展。■
作者为国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员
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