【财新《中国改革》】（特约作者 宣晓伟）2012年年底召开的中央经济工作会议明确提出，“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在”，推进城镇化的关键在于“要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展”。
“人地分割”为已有城镇化模式根本特征
从理论上看，城镇化的根本原因是要素集聚带来的人口集聚和城市范围扩张。因此，“农民转为市民、农村土地转为城市土地”是一枚硬币的两面。但是，在已有城镇化模式中，一系列的制度安排把“人”和“地”不同程度地分割开，导致在土地资源非常稀缺的条件下，很多城市人均建成区面积过大、土地利用效率不高的奇特现象。这种“要地不要人”的城镇化模式，虽然有效地调动了地方政府推进城市建设的积极性，但也造成了农村、农业和农民在城镇化推进过程中难以得到有效的带动和补偿，尤其是土地拆迁过程中形成了大量的逆向转移，在某种程度上加剧了“城乡二元”格局。与此同时，数目庞大的农民工群体长期在城市打工，却难以被城市接纳。
可以说，“土地资源的大量占取和低效利用”和“大量农业转移人口无法融入城市”，是“人地分割”城镇化模式必然导致的突出问题，也是健康推进城镇化必须解决的核心问题。
相关制度使然
已有“人地分割”的城镇化模式并非一开始就是如此，它是随着制度环境变化不断演进的结果。其中，中央地方关系的调整既是导致城镇化演进的根本推动力之一，也是造成已有城镇化模式的根本原因之一。
改革开放以来，中央逐渐向地方放权，充分调动了地方的发展积极性。1993年分税制的建立，中央与地方实行了“分灶吃饭”，形成了“谁家孩子谁家抱”和“事权共担”的局面，导致不同地区的基本公共服务水平与当地经济发展程度密切相关，不同地区的公共服务水平差距随着地方经济发展差距而不断被拉大，同时也带来了“财权层层上移、事权级级下放”， 基层政府事权负担沉重而财力相对不足的状况。
在上述中央地方责权关系的安排下，逐渐带来了已有城镇化模式下的两个重要结果。
一是“以地谋发展”。地方政府由于财力不足，需要另辟财源以在激烈的地方竞争中获得优势，因此大肆圈地，以大量低价土地吸引企业和产业带动地方经济，同时靠炒卖土地获得土地收入开展城市建设，这是地方政府在既有制度安排下谋取地方经济发展的不二法门。
二是“要地不要人”。在“分灶吃饭”和“谁家孩子谁家抱”的原则下，地方政府的最优策略显然是一方面吸引外地人口来打工，利用他们的劳动力推动本地经济的发展；另一方面又尽量防止过多过快吸纳外来人口入户，以减轻自身在提供相应公共服务上的财政压力和管理压力。
调整中央地方关系
“城乡二元、区域有别”的身份等级观念，土地、户籍、财政等制度的支撑，地方政府探寻出的“以地谋发展”的城镇化模式，形成了一个自我循环、自我强化的利益链条，带来了一系列的负面影响，难以持续，必须加以转变。
（1）由“身份等级”观念转向“人人平等”观念，并逐步通过基本公共服务的均等化将其落实到位。“人人平等”是指机会平等，最关键的是权利平等，首先要落实的是享有基本公共服务权利上的平等，不应因出生地的不同而享受不同的基本公共服务水平。
现在，城乡之间、地区之间基本公共服务水平存在很大差异，要实现在相应权利上的“人人平等”，必然涉及中央地方政府之间、不同地区之间、城乡之间、城市居民与流动人口之间的巨大利益调整，创新相应制度和深刻变革，以及理性谨慎计算和反复博弈。树立“人人平等”观念是首要之务。
（2）中央与地方由 “事权共担”转向“分层分类责权关系” 。要改变已有的城镇化模式，从推进公共服务均等化的角度来看，必须建立起中央和地方在此之上的“分类分层”的责权关系，将原有中央地方之间模糊的“事权共担”原则转变为“不同类别”、“不同层次”公共服务之间责权的明确划分。
具体而言，一是要基于“人人平等”的观念，确立每个人所应享有的基本公共服务权利，并明确责任由中央政府承担。以社会保障为例，中央政府应当出钱、出人，为每个国民提供最为基本的保障额度（考虑到地区不同等具体情况，额度会略有不同，但大致水平相当），全国通行。教育、医疗等其他更为复杂的具体基本公共服务也应当适用于这个原则，即使中央政府委托地方政府来操作，根本责任仍由中央承担。二是基于城乡、区域之间存在明显的公共服务差异，允许并应当鼓励发达地区可基于自身经济实力对其所在地居民提供更高水平的公共服务。但是，外来人口若获得本地户籍、享有当地公共服务的条件，必须由中央政府核定，不能由各地自行其是。中央政府至少要规定基本标准，如，规定外来人口达到获得本地户口的工作年限后，其子女才可以获得高考资格。
（3）由“政府主导”转为“多方参与、政府引导”、由“土地财政”逐渐转向“房产财政”。 “以地谋发展”的城镇化模式，核心是政府主导了城镇化过程，其实现关键在于政府在一级土地市场上的排他性地位。如何确保农民在土地上的相关权益、提高农民在土地增值收益中的分配比例成为讨论热点。更重要的是如何规范地方政府在土地市场上的行为，真正切断地方政府在城镇化过程中的掠夺农民之手。这里的关键是要打破地方政府在一级土地市场的排他性地位，将城镇化过程中的“政府主导”转变为“多方参与、政府引导”。
短期看，要有效规范地方政府在土地市场中的行为，逐渐培养在土地和城市等规划约束下、政府监督下的土地自愿交易行为，扩展土地自愿交易空间和市场。长期看，要明确规定政府在土地市场上的行为界限，规定只有涉及公共性的土地征收，政府才能参与。一般经营性的土地征收，政府不得参与其中做中间商。
地方政府适当退出一级土地市场时，职责重点应在相应规划的制定和执行上，规范和引导城镇化进程。目前看，地方政府对规划很重视，不惜花费重金、延请国内外著名机构和专家来制定规划。但是，规划的严肃性、稳定性和执行力却难以保证，不同规划之间的衔接亟待加强。如何加强规划的法律效力，保证其执行力将是地方政府在推进城镇化中的重要任务。
地方政府逐渐摆脱“以地谋发展”的模式，打破原有的利益格局和激励安排，就需要有新的激励制度和利益安排，由“土地财政”逐渐转向“房产财政”是一个必然趋势。中央政府应在推动土地市场改革的同时，加快相关地区的房产税改革，以提供合适的激励机制引导地方政府新的行为模式。
（4）从现代化转型角度看待中央与地方关系再调整，对于健康推进城镇化的重要意义。
同时，现代国家的合法性来自人民与国家之间的契约，契约确定了国家必须保障人民的基本权利，这也是城镇化过程中强调由中央政府承担“人人平等”的最基本公共服务的根本原因。有了这样的基石，现代国家才得以确立，健康推进城镇化才有前提。
总之，把迈向城镇化新路放到中国现代化转型的大背景下，我们才可以更清楚地看到中国城镇化发展的大势，也只有认清这个大势、顺势而为，才能更为有效地制定并推行各种措施，推进城镇化的健康发展。■
作者为国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员
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