【财新《中国改革》】（特约作者 宣晓伟）2012年年底召开的中央经济工作会议明确提出，“城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在”，推进城镇化的关键在于“要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展”。
“人地分割”为已有城镇化模式根本特征
从理论上看，城镇化的根本原因是要素集聚带来的人口集聚和城市范围扩张。因此，“农民转为市民、农村土地转为城市土地”是一枚硬币的两面。但是，在已有城镇化模式中，一系列的制度安排把“人”和“地”不同程度地分割开，导致在土地资源非常稀缺的条件下，很多城市人均建成区面积过大、土地利用效率不高的奇特现象。这种“要地不要人”的城镇化模式，虽然有效地调动了地方政府推进城市建设的积极性，但也造成了农村、农业和农民在城镇化推进过程中难以得到有效的带动和补偿，尤其是土地拆迁过程中形成了大量的逆向转移，在某种程度上加剧了“城乡二元”格局。与此同时，数目庞大的农民工群体长期在城市打工，却难以被城市接纳。
可以说，“土地资源的大量占取和低效利用”和“大量农业转移人口无法融入城市”，是“人地分割”城镇化模式必然导致的突出问题，也是健康推进城镇化必须解决的核心问题。
相关制度使然
已有“人地分割”的城镇化模式并非一开始就是如此，它是随着制度环境变化不断演进的结果。其中，中央地方关系的调整既是导致城镇化演进的根本推动力之一，也是造成已有城镇化模式的根本原因之一。
改革开放以来，中央逐渐向地方放权，充分调动了地方的发展积极性。1993年分税制的建立，中央与地方实行了“分灶吃饭”，形成了“谁家孩子谁家抱”和“事权共担”的局面，导致不同地区的基本公共服务水平与当地经济发展程度密切相关，不同地区的公共服务水平差距随着地方经济发展差距而不断被拉大，同时也带来了“财权层层上移、事权级级下放”， 基层政府事权负担沉重而财力相对不足的状况。
在上述中央地方责权关系的安排下，逐渐带来了已有城镇化模式下的两个重要结果。
一是“以地谋发展”。地方政府由于财力不足，需要另辟财源以在激烈的地方竞争中获得优势，因此大肆圈地，以大量低价土地吸引企业和产业带动地方经济，同时靠炒卖土地获得土地收入开展城市建设，这是地方政府在既有制度安排下谋取地方经济发展的不二法门。
二是“要地不要人”。在“分灶吃饭”和“谁家孩子谁家抱”的原则下，地方政府的最优策略显然是一方面吸引外地人口来打工，利用他们的劳动力推动本地经济的发展；另一方面又尽量防止过多过快吸纳外来人口入户，以减轻自身在提供相应公共服务上的财政压力和管理压力。
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