食品安全“大部制”的制度逻辑

统一监管格局呼之欲出

　　“横纵分权”的体系与日益突出的食品安全系统性风险形成鲜明反差。在政策协调理论看来，部门内部的科层比部门之间的协调更为高效。目前呼声比较高的改革版本是国务院食安办与国家食药监局合并，升格为正部级的机构，同时整合卫生、工商、质检和商务等部门食品安全监管职能，真正统一开展食品药品行政监督和技术监督。

　　事实上，这一改革在近年已初见端倪。2010年，国务院设立正部级规格的食安办，主任由国务院副秘书长兼任，这一举措多少令人感到吃惊，因为理应职能更为广泛的国务院应急办也仅是一个厅级机构。2012年，国家食药监局主要负责人当选第十八届中央候补委员，这是该局成立15年来首次，而且在副部级机构中并不多见，各界猜测政府对食品药品安全的重要性认识进一步提升。我们有理由相信，食品安全“大部制”正在渐行渐近。

　　猜想中的体制改革将给监管工作带来哪些实质变化呢？

　　总的来说有三方面。一是政策将更为一致(consistency)。食品具有“从农田到餐桌”的全生命周期性，其生产经营行为是连续的，但是，各监管部门出台的政策和标准存在不匹配甚至冲突。这就导致执法人员监督检查和相对人生产经营无所适从，行政和经济成本都很大。“大部制”将把部门间的法规冲突转变为机构内部的政策协调和清理。二是职能将更加互补(complementary)。例如，小作坊、小餐饮和小摊贩治理一直是食品安全工作难点，根本问题在于监管职能不清与业态界定困难。于是，一些地方以是否摆放桌椅板凳来区别小餐饮与小摊贩。然而，笔者在各地调研中了解到，一些不法经营者为规避监管，看到工商和城管的执法人员就摆上桌椅板凳，遇到食药部门检查就撤掉桌椅板凳。更为严重的是，个别监管部门为了规避责任，拒绝向“前店后场”等业态模糊的生产经营者颁发许可，以至于在一些地区出现相对人无处申领许可的尴尬情况。而“大部制”将有望实现监管职能兜底，堵塞监管漏洞。三是责任将更可追究(responsibility)。过去，由于管辖权模糊导致监管责任不清，有关部门在日常监管中相互推诿，一旦发生重大食品安全事件就“各打二十大板”。这种责任摊派的做法一方面会打击主动履职部门工作人员的积极性，另一方面无法威慑消极懈怠者。“大部制”将确立责任的可追究性，有望根本扭转这一局面。

　　当然，也需要注意“大部制”机构改革的难点。目前，几个食品安全监管部门的行政审批、执法和处罚风格不尽一致，工商是从管理城乡农贸市场起家，质监更关注产品的质量如重量、成色和品质，餐饮监管主体的前身是卫生监督。所以，各个部门的司局整合到同一个机构中，需要统一的行政流程再造，否则会产生行政文化的内部冲突。另外，我国食品与药品产业所处的阶段和主要矛盾不同，药品的专业性和跨区域风险流动性更强，有必要用区别的理念进行监管。