食品安全“大部制”的制度逻辑

“横纵分权”体制弊端

　　中国食品工业主要是为解决人民群众的温饱问题而建立的，加之国人独特的饮食结构，产业整体上形成“多、小、散、低”的格局，至今尚未根本改变。随着消费者对食品质量、品种等需求的大幅提升，食品产业已经融入全球大市场。 “小生产与大市场”不相匹配的结构性矛盾，成为食品安全风险的制度根源。结构性矛盾需要强有力的机构来破解，食品安全“大部制”改革刻不容缓。那么，当前的食品安全监管体制究竟存在哪些问题，“大部制”能否解决这些问题？

　　首先是“横向分权”导致风险碎片化。食品产业链长，其业态千变万化，任何环节的疏忽都会对上下游食品质量安全造成影响，存在明显的“短板效应”。也正因此，“多龙治水”成为中国食品安全监管问题的症结，因为农业、质监、工商和食药各管一段的做法会带来诸多监管缝隙，分割的职权导致风险碎片化。事实上，近年来发生的“三聚氰胺”、“瘦肉精”和“地沟油”等重大食品安全事件，都与分段监管的弊端有关。

　　与此同时，由于食品业态千变万化，成文的法规政策根本无法穷尽现实中所有情形，以至于《食品安全法》不得不用“加强沟通、密切配合”这样的非法律语言对监管部门做出规定。各级政府不得不设立食品安全委员会办公室，履行综合协调、督促指导等职能。遗憾的是，许多地区的食安办并没有发挥好协调作用，反倒异化为一个亲力亲为的兜底和包办部门而疲于“救火”。

　　其次是“纵向分权”带来信息孤岛化。风险全球化是当代社会的重要特征，即危害不再局限于一地一时，而是具有流动性和隐秘性。全球化的风险就不能用本地化（localization）策略来应对，否则会陷入“按下葫芦浮起瓢”的治理困境。

　　正因此，世界主要发达国家食品安全监管体制改革的大趋势是权力统一和上收，即便在实行中央地方分权的联邦制国家如美国，联邦监管部门也通过设立大区域派出机构和地方办事处来动态收集原子化分布的监管信息，防范风险跨地区外溢。

　　中国则不同，近些年来，食品监管体制改革正在经历权力下放和分散的“反向运动”：如2008年调整省以下食品药品监管垂直管理体制，几乎逆转了1998年药监改革的方向；2011年试图调整省以下工商和质检垂直管理体制，后因地方强烈抵制而暂缓执行。监管体制“去中央化”的原因很复杂，尽管其有利于实现地方政府负总责的责任安排，但是，在现实中可能诱发地方的机会主义心理：只要存在问题的食品不给本行政区域带来直接危害，便可听之任之。更为严重的是，个别地方政府从保护当地就业、增加税收甚至是声誉的角度出发，倾向于少报甚或瞒报问题，出现地方保护势力重新抬头的迹象。