问题成因与化解之道

　　通过解析地方融资平台的问题成因，我们或可对症下药，约束、规范，控制其风险，引导其健康发展。

　　——制定和完善投融资法律规范。

　　地方政府投融资平台数量猛增和融资规模快速膨胀的根源，主要是中央政府对地方投融资平台缺乏统一的法律规范、投融资政策和管理机制，投融资机构从建立到运作，都只是地方财政的自主行为。

　　在改革投融资体制、规范投融资平台的运转，以及处理政府与投融资平台的关系中，世界各国都十分重视制定相应的法律法规。美国、英国、法国通过制定多部法律规范城市基础设施建设投融资平台的运行，解决改革中不断出现的问题，并且政府监管也以立法为先导，形成相对完善的法律体系，使得政府和投融资平台都有法可依。相应法律的制定可以限制政府过度的干预行为，有助于投融资平台权利的保障，明晰投融资平台的义务和责任。

　　考虑到人大制定法律成本较大，可以先尝试由国务院制定的《地方政府投融资平台管理办法》，统一管理全国的地方政府投融资平台，提高法律位阶。各地方根据行政法规制定地方性规范性文件，使得地方政府投融资平台的法律规定由粗糙到细致，使得地方政府投融资平台更符合地方实情，有法可依。具体内容应包括对投融资主体、投资范围、运作模式、基本运作内容、债务管理、地方发行债券规模、资金监管、投资决策权归属等方面的规范等。

　　——完善投融资风险约束机制。

　　地方政府融资行为的约束来源于两方面，一方面是上级政府及主管部门的约束，另一方面是市场机制的约束。由于市场机制还不成熟，地方政府融资主要通过上级主管部门实施约束，因此，投融资平台从体制上尚未摆脱对政府部门的依附，地方政府未形成统一的投融资风险约束机制。在“借、用、还”不统一和“责、权、利”不清的情况下，各投融资公司不顾自身偿债能力，盲目举债、多头举债、多头管理、权责模糊，最终造成投资决策失误的债务风险责任难以明确。

　　对于地方本级政府主管部门而言，由于财权和事权的不匹配，财政支出压力大，地方政府融资需求旺盛，而风险防范意识淡薄，因此，本级主管部门听之任之。

　　一些地方政府甚至将通过平台融来的部分资金移做其他用途。对投融资平台没有规范的考核标准，更多地看能否融资成功。在政绩目标的刺激下，融资需求被进一步放大，而贷款期限相对较长，本届政府对公司的大规模举债并不立即形成届内政府的还本付息压力，往往由下届或者下几届政府偿还，而投资效果却在本级政府能够立竿见影。

　　很多地方政府的决策委员会主任直接由市领导担任，各投融资平台由不同的部门牵头组建，受所属部门、财政、发改委等若干部门领导，同时接受财政部门、审计部门、监察部门监督。总之，多头领导、多头监督，造成行政与资本不能分离,投融资公司不能摆脱政府部门的束缚，最终导致责任不清、监督不到位。

　　为此，需要健全投融资平台管理体制，规范运作机构。

　　首先要对地方政府和融资平台二者的责任加以清晰界定，努力做到“所有者和经营者相分离”，尽量避免地方政府对融资平台过多干预。进一步改革投融资体制，培植政府投资主体，完善公司治理结构，真正建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制，地方政府将融资权限委托给融资平台，融资平台则代理地方政府在资本市场上融资。融资平台以公司制的形式，完全市场化运作，自主经营、自负盈亏，融资平台对其市场行为承担有限责任，地方政府可以设立专门机构统一管理各平台的投融资和债务问题，同时向中央报送财务报表，并接受审计部门的检查，便于中央掌握全国投融资动向及债务规模，及时根据经济发展需要调整国家的投融资政策。

　　——建立债务预警和评价制度。

　　参考国际通行做法，通过“债务依存度”、“债务负担率”和“偿债率”等指标，建立政府债务风险的评价体系。在此基础上，认真做好地方政府债务的统计分析工作，对政府债务的规模、构成、债务产生的原因、发展趋势等，给予综合评价。加强与金融监管部门的信息传递和组织协调。尽快建立政府债务报告制度和债务风险评价预警系统，及时预测和防范政府债务风险。

　　——加强对投融资平台的监管。

　　首先，地方政府的相关部门和机构，如监察局、审计局、人大，要依法履行监督职能，对融资平台实施年度财务审计，杜绝违纪违规行为，做到“举债有度、用债有效、还债有信、管理有力”。地方政府融资要纳入预算管理，或者专门设立政府融资类管理账户，把融资平台获得资金纳入到财政监管体制中去。要有效约束地方政府的融资行为，必须要让隐性负债显性化，否则，监管无从谈起。

　　其次，逐步完善财政体制，完善地方政府财权与事权的匹配，在此基础上改变地方政府预算软约束局面，强化政府债务量化考评。

　　第三，将债务问题纳入考核体系。合理设计科学的专项指标体系，客观反映地方政府债务管理水平，尤其要将债务规模缩减，风险管理、偿债率、债务成本、债务效益、财政承受能力、领导责任等指标尽可能细化和量化。

　　第四，借助社会中介机构力量实施监管。在发达国家和地区，专家咨询委员会、社会中介机构参与政府投资各个环节，他们是政府投资的重要监督力量。动员媒体及公众进行监督，充分发挥媒体、公众的监督作用，拓展监督渠道。 ■

　　作者为中央财经大学博士后