地方政府投融资平台是在中国当前的财政税收体制下，地方政府在现实的资金需求压力下，为推动城市建设和经济发展，绕开现行的各种法律和制度障碍而采取的变通之道。2008年爆发的全球金融危机成为加快其发展的“催化剂”。

　　按照法律规定，地方政府不应该有赤字，也就不应该有债务。在地方政府事权与财权不相匹配的背景下，地方财政成了名副其实的“吃饭财政”，基本失去了公共财政的职能，基础设施、公共服务也只能完全仰仗中央政府的专项拨款，在拨款不足时，只有通过预算外资金、非税收入加以弥补。

　　比如，在国家的“4万亿”刺激计划中，中央政府两年内实际只拿出了1.18 万亿元财政资金，其余任务则交给了地方政府和社会资金。2009年中国人民银行与银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》中提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。这一规定是对发展地方投融资平台的肯定和鼓励，此后便迎来平台的大发展。

问题与风险

　　地方政府投融资平台发展速度快、规模大、范围广、涉及金额大，其发展已经成为难以逆转的趋势。从实际效果看，地方融资平台客观上在城市建设和经济发展中发挥着重要作用，但是，在其迅猛发展的同时，问题和风险也随之而来：

　　——运作不规范，管理混乱，缺乏约束。

　　地方政府投融资平台的运作不规范，资金使用不公开，信贷风险高，平台管理混乱。地方政府设立的各类投融资平台行政色彩普遍较浓，各投融资平台往往由不同的行政部门组建管理，条块分割严重。虽然各地方政府都强调构建“借、用、管、还”一体化、安全、高效的投融资平台，但是，在实际操作时，常常出现问题。

　　地方融资平台还缺乏相应的约束机制，因为地方政府的投融资行为具有外部性，涉及有关当事人的切身利益，需要有效的监督与约束，但是，在目前，融资平台的外部约束严重缺失。由于地方政府与融资平台被混在一起，再加上地方政府的财政负债信息不透明，使银行难以获得准确资料，也就无法对政府施加有效约束。对融资平台可融资的金额也没有明确的约束，一些地方政府出于自身政绩的考虑，甚至不考虑地方政府的还款能力，极力扩大融资量，把还贷负担转嫁给了下一届政府。

　　——债务风险急剧扩大。

　　央行2009 年四季度数据显示，全国 3800 多家地方融资机构管理总资产9万亿元，地方政府的负债已达5.26万亿元，相当于2009年全国GDP的15.7%、财政收入的76.8% 、地方财政收入的 161.35%，平均资产利润率不到1.3%，特别是县级平台几乎没有盈利。从全国情况看，省、市、县三级政府融资平台的资产负债率平均为61.5%、59.2%和 57.8%，总体水平在60%左右，普遍偏高。

　　银监会披露的数据进一步显示，截至2010年6月末，地方政府融资平台贷款余额7.66万亿元，其中，项目借款主体不合规、财政担保不合规或者本期偿还有严重风险（贷款挪用或贷款充当资本金）的贷款约占23%。从目前已经掌握的相关统计数据来看，融资平台的贷款偿付风险实际上已经开始显现。

　　由于地方投融资平台的融资状况很不透明，地方政府往往通过多个融资平台从多家银行获得贷款，债务管理也分布于不同的部门。政府甚至不清楚不同层次的投融资平台的负债和担保状况。一旦投融资平台不能偿还贷款，便转化为地方政府的负债。当地方财政出现偿还困难时，或将转嫁为商业银行的不良资产，或最终将由中央财政偿还。

　　在政府融资平台的巨额债务中，通过平台公司向金融机构贷款这一项达到了债务余额的90%以上，这种相对单一的融资渠道，存在资金来源单一、结构不合理、抗风险能力差等问题，融资风险不能通过有效的资产组合得以分解。另外也可能出现不合理、不恰当的募集方式，比如，地方政府通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，形成多头举债的情况。投融资平台风险很容易转移到商业银行体系，加大全局性金融风险。

问题成因与化解之道

　　通过解析地方融资平台的问题成因，我们或可对症下药，约束、规范，控制其风险，引导其健康发展。

　　——制定和完善投融资法律规范。

　　地方政府投融资平台数量猛增和融资规模快速膨胀的根源，主要是中央政府对地方投融资平台缺乏统一的法律规范、投融资政策和管理机制，投融资机构从建立到运作，都只是地方财政的自主行为。

　　在改革投融资体制、规范投融资平台的运转，以及处理政府与投融资平台的关系中，世界各国都十分重视制定相应的法律法规。美国、英国、法国通过制定多部法律规范城市基础设施建设投融资平台的运行，解决改革中不断出现的问题，并且政府监管也以立法为先导，形成相对完善的法律体系，使得政府和投融资平台都有法可依。相应法律的制定可以限制政府过度的干预行为，有助于投融资平台权利的保障，明晰投融资平台的义务和责任。

　　考虑到人大制定法律成本较大，可以先尝试由国务院制定的《地方政府投融资平台管理办法》，统一管理全国的地方政府投融资平台，提高法律位阶。各地方根据行政法规制定地方性规范性文件，使得地方政府投融资平台的法律规定由粗糙到细致，使得地方政府投融资平台更符合地方实情，有法可依。具体内容应包括对投融资主体、投资范围、运作模式、基本运作内容、债务管理、地方发行债券规模、资金监管、投资决策权归属等方面的规范等。

　　——完善投融资风险约束机制。

　　地方政府融资行为的约束来源于两方面，一方面是上级政府及主管部门的约束，另一方面是市场机制的约束。由于市场机制还不成熟，地方政府融资主要通过上级主管部门实施约束，因此，投融资平台从体制上尚未摆脱对政府部门的依附，地方政府未形成统一的投融资风险约束机制。在“借、用、还”不统一和“责、权、利”不清的情况下，各投融资公司不顾自身偿债能力，盲目举债、多头举债、多头管理、权责模糊，最终造成投资决策失误的债务风险责任难以明确。

　　对于地方本级政府主管部门而言，由于财权和事权的不匹配，财政支出压力大，地方政府融资需求旺盛，而风险防范意识淡薄，因此，本级主管部门听之任之。

　　一些地方政府甚至将通过平台融来的部分资金移做其他用途。对投融资平台没有规范的考核标准，更多地看能否融资成功。在政绩目标的刺激下，融资需求被进一步放大，而贷款期限相对较长，本届政府对公司的大规模举债并不立即形成届内政府的还本付息压力，往往由下届或者下几届政府偿还，而投资效果却在本级政府能够立竿见影。

　　很多地方政府的决策委员会主任直接由市领导担任，各投融资平台由不同的部门牵头组建，受所属部门、财政、发改委等若干部门领导，同时接受财政部门、审计部门、监察部门监督。总之，多头领导、多头监督，造成行政与资本不能分离,投融资公司不能摆脱政府部门的束缚，最终导致责任不清、监督不到位。

　　为此，需要健全投融资平台管理体制，规范运作机构。

　　首先要对地方政府和融资平台二者的责任加以清晰界定，努力做到“所有者和经营者相分离”，尽量避免地方政府对融资平台过多干预。进一步改革投融资体制，培植政府投资主体，完善公司治理结构，真正建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制，地方政府将融资权限委托给融资平台，融资平台则代理地方政府在资本市场上融资。融资平台以公司制的形式，完全市场化运作，自主经营、自负盈亏，融资平台对其市场行为承担有限责任，地方政府可以设立专门机构统一管理各平台的投融资和债务问题，同时向中央报送财务报表，并接受审计部门的检查，便于中央掌握全国投融资动向及债务规模，及时根据经济发展需要调整国家的投融资政策。

　　——建立债务预警和评价制度。

　　参考国际通行做法，通过“债务依存度”、“债务负担率”和“偿债率”等指标，建立政府债务风险的评价体系。在此基础上，认真做好地方政府债务的统计分析工作，对政府债务的规模、构成、债务产生的原因、发展趋势等，给予综合评价。加强与金融监管部门的信息传递和组织协调。尽快建立政府债务报告制度和债务风险评价预警系统，及时预测和防范政府债务风险。

　　——加强对投融资平台的监管。

　　首先，地方政府的相关部门和机构，如监察局、审计局、人大，要依法履行监督职能，对融资平台实施年度财务审计，杜绝违纪违规行为，做到“举债有度、用债有效、还债有信、管理有力”。地方政府融资要纳入预算管理，或者专门设立政府融资类管理账户，把融资平台获得资金纳入到财政监管体制中去。要有效约束地方政府的融资行为，必须要让隐性负债显性化，否则，监管无从谈起。

　　其次，逐步完善财政体制，完善地方政府财权与事权的匹配，在此基础上改变地方政府预算软约束局面，强化政府债务量化考评。

　　第三，将债务问题纳入考核体系。合理设计科学的专项指标体系，客观反映地方政府债务管理水平，尤其要将债务规模缩减，风险管理、偿债率、债务成本、债务效益、财政承受能力、领导责任等指标尽可能细化和量化。

　　第四，借助社会中介机构力量实施监管。在发达国家和地区，专家咨询委员会、社会中介机构参与政府投资各个环节，他们是政府投资的重要监督力量。动员媒体及公众进行监督，充分发挥媒体、公众的监督作用，拓展监督渠道。 ■

　　作者为中央财经大学博士后