【财新《中国改革》】（特约作者 林家彬）2011年，中国的城镇化率达到了51.27%，这意味着居住在城镇的人口第一次超过了居住在农村的人口。但是，城镇户籍人口的比重却只有35%左右。也就是说，按照半年以上常住人口的口径被统计为城镇人口的7亿人中，大约2.2亿人仍持有农村户籍，这些人在很大程度上享受不到城镇户籍人口所能够享受到的市民权利和公共服务。这说明，中国的城镇化质量不高。因此，在未来的城镇化发展战略中必须着重提升城镇化的质量，促进以农民工为主体的外来务工人员的市民化。笔者最近参加了有关部门就农民工市民化问题组织的专题调研，就此形成了一些初步的思考。
三个方面的权利缺失
农民工市民化的主要障碍来自三个方面的权利缺失。一是作为城镇居民的权利缺失。农民工虽然在城镇居住半年以上就被统计为城镇人口，但是，在与城乡二元户籍制度相挂钩的一系列制度安排的限制下，他们基本上享受不到参政权、社会保障权、子女受教育权等诸多市民所享有的权利。
不仅城市户籍人口没有把农民工看作城市一员，大多数农民工也没有对居住城市产生归属感。城市政府在享受大量农民工所带来的经济活力和繁荣的同时，却不必为他们的基本权利保障支付成本。在没有制度强制的条件下，城市政府也很难产生支付这种成本的意愿。
二是作为劳动者的权利缺失。过去，劳动力供大于求，企业经营者形成了尽可能利用事实劳动关系来实现劳动力成本最小化的行为模式，大部分农民工与雇主之间没有建立稳定的劳动关系。因此，农民工在劳动报酬、劳动安全卫生保护、休息、社会保险和福利、接受职业技能培训、提请劳动争议处理等方面都处于不平等的境地，难以主张其正当权利，特别是难以形成稳定的职业发展预期，从而对其在城镇定居形成重要障碍。
三是土地财产权利制度的缺失。由于在现行土地制度之下，农民不能自由处置其名下的宅基地、承包地，在城市落户通常需要无偿放弃宅基地和承包地，而这意味着一大块利益的损失，使许多农民工对落户城市敬而远之。
以构建稳定的劳动关系推动农民工市民化
农民工市民化的前提是定居城市，定居的前提是有一份稳定的城市工作。但迄今为止，农民工的一个重要特征就是就业不稳定。在浙江的调研表明，新生代农民工平均每人每年换工作0.45次，很少有农民工能够在同一企业工作两年以上。特别是大量中小企业，与农民工签订正式用工合同的比例很低。大量报酬低廉、“招之即来挥之即去”的农民工的存在，构成了不稳定的劳动关系，既使企业缺乏提升员工知识和技能水平的动机，也使农民工更加看不到职业发展的前景，选择离开所在企业时更加义无反顾，如此形成一个恶性循环。
在当前劳动力供求关系已发生重大转变、地区性和季节性招工难已经成为常态的大背景下，促进企业构建稳定的劳动关系一举多得，不仅有利于农民工在城市定居从而实现市民化，也有利于企业员工素质的提升从而增强企业在更高层次上的竞争力，还有利于劳动者工资水平的提高从而改善收入分配状况。具体做法，可从鼓励农民工加入企业工会、在此基础上引进工资集体谈判制度和第三方协调机制等方面着手实施。
需要农村土地产权制度的配套改革
在调研中得到进一步佐证的一个事实是，农民的宅基地、承包地的土地财产权利制度的缺失，构成了阻碍农民工在城市定居的一个重要拖拽。其结果造成这部分人在城市和农村的两栖占地以及大量农村土地的闲置，加剧了土地资源的紧张状况。应对农村土地产权制度实施改革，形成产权清晰、权利平等、成果共享的城乡一体化新格局。通过对农村承包地、宅基地、山地、草场等资源的确权、登记和颁证，赋予农民土地等所有资源完整的、有法律保障的使用权、收益权和转让权。
可考虑对现行生育政策进行调整
调研中还了解到，许多农民工不愿意在城市落户的重要原因之一是城乡有别的现行计划生育政策。中国的总和生育率近年来已经降到了超低水平，已经有不少学者大力呼吁调整现行计划生育政策。实行城乡统一的生育政策，普遍放开二胎，应当是一个值得重点探讨的政策选择。这样做，首先对于缓解未来中国的人口剧减有益，同时也能破除阻碍农民工转变为市民的一大障碍。
农民工市民化是一项复杂的系统工程
“路径依赖”是制度经济学中的一个重要概念，指的是制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自强化。农民工这一现象的出现，就是在城乡二元户籍管理制度基础之上，劳动用工制度、社会保障制度、土地产权制度等多项制度与其相互依存、共生发展的结果。因此，农民工市民化是一项涉及到国家多项基本制度的、复杂的系统工程，不能依靠某项政策的单兵突进，不可能一蹴而就，必须进行多领域统筹推进的、大胆细致的制度创新，循序渐进，在统筹考虑必要与可能的前提下分阶段推进。 ■
作者为国务院发展研究中心社会发展研究部研究员
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