广东顺德的大部制改革

　　2009年9月，顺德大部制改革的开启曾引来社会各界的广泛关注，被称为“石破天惊”之举，在实施不到两年里已经在广东30个县（市、区）得到了有效“复制”。在2012年1月8日第六届中国地方政府创新奖评选中，“顺德大部门体制改革”得到了评审专家的高度认可，荣获优胜奖。然而，笔者的调研情况却表明，与社会媒体、专家学者的强烈反响截然不同，群众对大部制改革的反应却显得“波澜不惊”。

　　此前，笔者作为中国地方政府创新奖的评审调研组成员，于2011年11月23日至25日前往广东顺德对该项目实地考察，分别召开了项目发起者座谈会、项目执行者座谈会和项目受益者座谈会，与当地干部群众深入交流，并走访了改革后的顺德区委、区政府和区行政服务中心，掌握了丰富的第一手材料。现根据调研情况，谈谈对以上两种不同反响的体会和认识。

缘何被称为“石破天惊”？

　　顺德大部制改革方案一经出台，媒体为之欢呼，专家为之震惊。通过调研，笔者发现，顺德大部制改革引起如此大轰动的原因可以归结为以下几点：

　　第一，顺德大部制改革重在理顺条块关系，有利于解决权力碎片化带来的种种问题。

　　中国政治体制中的归口管理制度、条块分割等体制问题交织在一起，造成了权力的碎片化，带来了政出多门、权责不清、效率低下等问题。正如美国著名中国问题研究专家李侃如所指出的，中国是一种分散的集权主义政体，共产党的控制进一步增加了其复杂性，它在自身复杂的组织体系中很容易陷入困境。西方学者将权力横线和纵线的这种交错称为“矩阵”难题。我们虽不能完全赞同西方学者的观点，但必须认识到权力的碎片化问题在中国政治体制中确实存在。

　　顺德大部制改革根据职能“同类项合并”原则，厘清各部门中相同、相近和相关的职能，对职能相同、相近的党政部门实施有机整合、全面重组。同时，理顺“条”与“块”的关系，省市垂直管理的工商、地税、质监、药监、公安、国土、规划、社保、气象九个部门全部由垂直管理改为顺德属地管理，并被整合进入大部门体制。通过改革，原有的41个党政部门整合精简为16个，精简率达60.9%。精简后的大部门包括党委部门六个，政府机构十个。同时，顺德被赋予除少数特殊领域外的其他所有地级市所享有的经济社会管理权限，推行“简政强镇”，大幅向镇街放权。

　　由顺德大部制改革的措施可以看出，改革有利于理清政府职能，有效化解权力碎片化带来的种种弊端。从两年多的改革实践可以看出，改革理顺了政府部门之间职责关系、政府层级关系、权力结构关系，已经初步有效地解决了过去职能交叉重叠、政出多门、多头管理、相互扯皮等问题，从而改变了长期困扰社会的“九龙治水”问题。

　　第二，顺德大部制改革实行党政合一，对党政关系做了大胆探索。自从1987年中共十三大报告提出党政分开以来，党政分开还是党政合一成为长期存在争论的重大理论与实践问题，党政分开也被普遍认为是中国政治体制改革的突破口。顺德大部制改革统筹党委、政府机构设置，通过党政合署办公的形式避免机构的重复设置和职能的交叉。调整后的六个党委部门与相应政府部门全部合署办公，建立起党政完全合一的组织架构，显然突破了原来党政分开的传统观念。事实上，党政合一在顺德并不新鲜。早在1992年的综合改革中，顺德区就把党委办和政府办，纪委和监察局，组织部、机关党委和人事局、老干部局等合并在一起，实行合署办公，并且纪委与监察局合署办公目前已经在全国推广。对此，许多专家学者给予了充分肯定。国家行政学院教授许耀桐认为，党政合一“创新性地实现了‘党政同心、目标同向、工作同步’的三同要求。这样的合署办公开创了党政‘同心共治’的新型管理模式，即‘党政同体、同心共治’。”新加坡国立大学教授郑永年认为，“党政合一在提高效率的同时，可以把这一级政府的行政责任制（政府方面）和政治责任制（党方面）有机统一起来。从长远来看，这种体制比较有利于一个对社会负责的清廉政府出现。”中国人民大学教授任剑涛认为，党政联动“正是中国行政体制改革更深层次的地方。因为真正的决策在党委，政府在某种程度上是执行。因此，只有党政联动，才能切中行政体制改革中最关键的问题”。由此可见，顺德大部制改革的党政合一被专家学者普遍认为是政治体制改革的大胆探索。

　　第三，顺德大部制改革在县域层面操作，对于全国改革的标本意义重大。县域处于国家宏观和微观的接合部，在国家行政管理、经济社会发展中发挥着承上启下、沟通城乡的战略枢纽作用，直接面对社会管理和公共服务，其治理绩效关系到基层人民的福祉。县政改革可以说是中国总体政治改革最具操作性的起点。全国的县级政权普遍采取相同的行政管理模式，也几乎面临相同的体制困境。顺德大部制改革对县域困境的破解，无疑将为全国2800多个县域单位提供借鉴经验。因此，将顺德模式放在中国2800多个县域背景下考察，其改革的标本意义愈发显著。

　　总之，顺德大部制改革之所以被称为“石破天惊”之举，是因为它从根本上区别于改革开放以来历次机构改革的思路，无论是对于权力碎片化问题的破解还是党政合一的大胆尝试以及对于县域改革的示范作用，都对政治改革具有深远的意义。

顺德大部制改革缘何“波澜不惊”？

　　不过，笔者在顺德调研访谈期间获得的信息却显示，大部制改革在群众心中并没有产生专家学者那样的震撼。在笔者看来，两者的反差在于，群众对政府改革并没有太多概念，他们更关心的是改革能否给自己真正带来利益和实惠。大部制改革并没有改变全能政府、管制型政府的现状，政府对社会仍然管得太多、管得太死，对于群众利益没有带来太多变化。

　　第一，政府权力下放并没有改变全能政府的性质。管制型的全能型政府以政府自上而下对社会开展全面控制为主要特点。大部制改革开展的简政放权是把权力下放给镇街，并没有改变治理的主体。例如，行政服务站设在村里，仅仅是方便了群众办事，但权力仍然掌握在政府手中，政府仍然对社会实行着全面管制。如果简政放权仅仅是把权力下放至镇街这一基层行政机构或者社区等准行政机构，而不是把民间社会组织和民众纳入到权力决策体系中，社会治理模式就还是传统的行政主导的管制模式而不是多元治理模式。这同很多地方推行的网格化管理一样，属于“行政强化导向”的传统社会管理模式。

　　应当指出，权力在政府内部调整、下放并不能从根本上改变权力的属性和社会治理模式，只有把政府的权力下放给社会组织，让更多的社会组织参与到社会治理中来，才能真正改变自上而下的管控模式。参与性是现代治理理念的核心要素之一，也是服务型政府的题中应有之义。因此，如果不培育多元的社会治理机制，大部制改革的简政放权将很难改变政府的全能政府性质，从而也就不能拓宽群众参与治理的渠道。

　　第二，审批权的大量存在使得政府仍然是管制型政府。虽然顺德大部制改革也同时推进了行政审批制度改革，行政审批权还是大量掌握在政府手中，政府管得还是太死，管制型政府的实质没有改变。大部制改革主要解决的是政府机构内部职能的交叉问题，而大量审批权的取消则是管制型政府向服务型政府转变的标志。仅从大部制改革本身的效果来看，它更多地是提高了办事效率，节省了时间，而在审批程序上并没有多大改观，并没有改变管制型政府的性质。只有通过深化行政审批制度改革，把政府从繁重的行政事务中解放出来，才能真正形成“大部门——小政府——大社会”，才能给群众带来切实的好处。

　　顺德大部制改革没有改变全能政府和管制型政府的性质，这从改革后公务员压力的倍增可以看出。改革后的顺德具有了准地级市甚至超地级市的权力。大量权力的获得伴随着行政机构的减少，无疑增大了公务员的压力。如果政府权力不下放给社会组织，构建多元化的治理机制，则只能通过不断扩张机构、增加人员编制来应对社会管理和公共服务需求的不断增加。久而久之，会使政府陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的恶性循环，并带来政府财政支出的增加和公共服务的供给不足。

　　总之，大部制改革只是完成了政府机构内部权力的再分配和职能的优化组合，在某种程度上有利于提高行政效率和服务水平。然而，大部制改革的“化学反应”要想真正显现出来，关键在于实现全能政府向有限政府的转变、管制型政府向服务型政府的转变。

改革全局视域中的顺德大部制改革

　　如前所述，单纯实行大部制改革并不能解决问题，政府机构整合仅仅是综合改革的一枚棋子，只有不断深入推进综合改革才能真正实现突破。

　　顺德大部制改革实施以来，综合配套改革始终没有停止过。2011年11月23日，笔者在顺德调研期间，恰逢顺德启动“第二轮放权”，开展行政审批制度改革、社会管理体制改革和农村综合改革三大改革，从而对顺德的综合配套改革留下了深刻的印象。顺德区的改革不是盆景式改革，不是“头痛医头、脚痛医脚”的单一改革模式，而是横向与纵向全面展开的综合改革。行政体制改革是一项系统工程，既要遵循行政体制运作规律，也要处理好历史与现实、当前与长远、局部与整体、继承与创新的关系；既要有勇气，也要有智慧，把握好方向、力度和节奏。从这个意义上说，顺德大部制改革仅仅是开启了改革的序幕，改革的意义不在于大部制本身，而在于通过继续开展配套改革不断深化改革。

　　此外，把顺德区大部门体制改革置于全国改革全局的视域中，才能深刻理解其先行先试的标本意义。近年来，海外学者提出的中国政策制定机制的“试验说”颇为流行。德国学者韩博天（Sebastian Heilmann）认为，中国政府在经济转型过程中经常运用一种“试点”的方法，即允许地方政府根据当地实际情况摸索各种解决问题的方法，成功的地方经验会被吸收到中央制定的政策中，继而在全国范围推而广之。这种被称为“由点到面”的工作方法是中国政策制定过程中的一个独特之处，通过这种中央和地方互动的方式，地方的创新精神被有机融合到中央主导的政策制定过程中，从而提高了中国政府整体的创新能力和适应能力。

　　从全国改革全局的视域来看，顺德改革等地方改革无疑肩负着为全国改革探索道路的使命。 ■

　　郭伟伟为中央编译局全球治理与发展战略研究中心研究员；徐晓全为清华大学政治学系政治学博士生