反腐再探路

　　【财新《中国改革》】（特约作者 林喆）中国正处于社会转型期。伴随着腐败现象的增加，从中央到地方，反腐败的决心、反腐败的力度逐年加大。不过，目前，反腐倡廉斗争的形势仍然十分严峻。

　　中共十七大报告强调了十六届三中全会上提出的坚持“建立健全与社会主义市场经济相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系”，还有十六届四中全会上提出的“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”十六字方针。

　　这些思想和方针已在中共中央深入开展党风廉政建设和反腐败工作的指导性文件《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，在后来的一系列文件中也被一再重申。在此基础上，十七大报告第一次明确提出：“让权力在阳光下运行”。

权力的基本特征

　　权力概念有广义和狭义之分。狭义的权力概念只是指国家权力；广义的权力概念是指特定主体将它的意志强加于其他个体、群体或社会、国家机构等，使之产生压力继而服从的能力。

　　权力的基本特征是：

　　（1）权力现象的发生以人和意志的存在为前提，它存在于人与人的交往活动中。权力的主体是人，但这一主体不一定就是个人。在现实生活中，权力常以个人的对立物——群体或国家的形式存在。

　　（2）权力是主体的一种外在型能力，它无法以物质的或精神的方式在人的肌体内积淀下来，转化为人类的一种机能而世代遗传，这种能力是人们在改造世界的活动中所借助的一种手段，它的实现常常需要外部力量（知识、财富和暴力等）的援助。外力资源的稀有及其分配的不平等，增加了权力实现的难度，使得权力的真实存在成为验证主体身份、社会地位及其实力的标志。

　　（3）权力具有可交换性。权力的交换表现为两种形式：一是所有权的转移，二是权力与权力，或权力与他物（如财富、地位、性、荣誉、人情等）的交换。

　　（4）权力不具有平等性，非平等性是权力本质的特点。权力一般以“命令→服从”的轨迹运行，它意味着一方对另一方的支配。

　　按照不同的标准可以对权力做出不同的分类。公权力即群体权力，它可分为两种类型：一是职业性公权力，即由职业而生的一般公职权力，如企事业单位中的会计、出纳、仓库保管、检验、营业、调度、统计等一般工作人员或管理人员因其职业而生的权力；二是职位性公权力，即由一定职位而生的公权力，如企事业的厂长、经理，国家行政机关公务员，国家立法、司法、执法机关工作人员的权力。由于这两类权力与不同范围群体的公共职权相联系，故而也称公职权力，它包括国家公职权力和非国家公职权力。

　　在现代民主制国家中，对于公权力（尤其是国家公职权力）的限制始终是权力限制的主题。

公权力的商品化

　　公权力与公共利益联系在一起。公权力的公共性质决定了公权力的主体具有双重身份：一方面，权力主体是个人，因具体职责而生的权力，由从事该职业或职位的个人所拥有；另一方面，权力主体的权力具有代理性或代表性，他只是这一权力的形式主体，真正的权力主体是具体群体（企事业单位，或国家及其机关）。

　　个人的因职业或职务而存在的权力并不真正属于个人，他的职权只是群体权力或国家权力的一部分，他只有相对的使用权或履行权，而无占有、处置的权利。一旦他与该职位或职务分离（如调离、退休、免职或撤职），他便不再拥有该权力。

　　这样，任何一种公权力的主体都包括两个方面：一是形式主体，即具体行使它的任职者；另外则是实质主体，即它所代表的对象，如社会、国家和特定群体。公权力本质上的非个体性决定了任何将公权力“私有化”的行为，总是对公权力所代表的集团利益或国家利益的否定。

　　公权力进入市场并被交换，使得社会资源分配极其不公正。特定的公权力一旦与职务、主体、客体、职能这些基本构成要素相分离，并分裂成两个各自独立的部分，它便失去了原先的性质和特定的价值，而成为一种背离了实质主体的意志，并为它难以控制的、凌驾于主体之上的异己力量。

　　公权力的商品化是权力异化的典型表现形态。在公权力的异化过程中，公权力所控制的那部分社会资源成为交换者利益增值的资本。形式主体无需个人出资，便可从其权力的行使中赢得高额利润。这一过程如同银行储蓄：货币存入银行（公权力进入市场）——增值（扩大权力或派生出物）。

　　增值的公权力，其本金（原权力）依然存在，而其利息（增值部分）的大部分或全部记入了形式主体私人的存单上。这样，权力就演化为一种资本。几乎所有的公权力在它被用于交换时都有可能增值，公权力通过交换行为完成增值过程，各种权力增值的数量根据其本身的稀有程度，以及对交换对象的重要程度而不同。

　　能够增值的权力是最抢手的权力，故而也是最易受到腐蚀的权力。一个直接掌握稀有资源的公职人员受到贿赂的机会，通常大于间接握有或不握有这一权力的公职人员。腐蚀机会的增大，加大了能够增值的权力腐败的可能性。这里，公职人员职务的高低并不是惟一的决定因素。

　　在现实生活中，职务较低者利用公职权力获得利益的机会常常多于职务较高者。这是因为在许多情况下，前者的权力与它的对象（稀有资源）的联系比后者更为直接。但是，由于高职位者一般拥有更大的权力，一旦这些权力失控，高级官员利用公职权力所获得的利润在数额上往往是惊人的，而社会为之付出的代价，以及追索损失所需花费的成本也是高昂的。

　　可以用于公权力交换的东西很多，货币、物、权力、学位、职称、职位、职务、荣誉、人情、性等，样样都能成为与公权力交换的物。出自对交换风险的考虑，公权力的交换也是权力者与交换者相互选择，力求更为安全地牟取最大利益的过程。

腐败是权力异化的极端形式

　　变异的公权力在纵容或放任的条件下很可能走向腐败，甚至腐败犯罪。并非每一种权力都必然会发生腐败，权力腐败是权力异化的极端形式。

　　权力腐败是指权力职能的蜕变，它有广义和狭义之分。广义的权力腐败概念是指行为主体为其特殊利益而滥用权威或偏离公共职责的权力异化现象。狭义的权力腐败概念仅是指，公职人员为其特殊利益而滥用权威，或偏离公共职责的权力异化现象。

　　权力腐败具有以下特征：（1）它主要与公职人员的个人行为相联系，在某些情况下，它也与群体行为、组织行为或国家行为相联系；（2）权力成为牟取个人私利的商品；（3）主体行为突破了权力的合理界限，与权力相对应的责任消除；（4）其行为后果损害了公共利益。

　　腐败犯罪是权力腐败的极端形式，也称职务犯罪。它指国家公职人员违反或偏离公共职责，私用或滥用公共权力，由此不仅损害了国家公共职务的廉洁，而且也侵害了国家公共管理职能和秩序，致使国家和人民遭受重大损失，从而按照法律应受刑罚处罚的行为。

　　腐败犯罪除了具有权力腐败的一般特征外，还具有这些特点：（1）腐败犯罪的主体只能是国家公职人员；（2）其客体是复杂客体，它不仅侵犯了国家和社会管理职能、管理秩序，更重要的是侵犯了国家公共职务和公共权力的纯洁性，触犯了刑律；（3）客观上有违反或偏离公共职责，私用或滥用公共权力，致使国家和人民利益遭受重大损失的行为；（4）在主观方面一般是故意，也有少量的过失，其犯罪动机具有贪利性。

提升民众的权力控制意识

　　抑制公权力的扩张，在权力运行的每一环节都设立制约机制，有助于提升整个社会成员权力控制意识。

　　绝对的权力处于不受制约之中，而不受制约的权力必然发生异化、走向腐败。由此权力制约便成为与权力腐败相对应的概念、行为和制度。

　　最早感到必须对权力加以制约的思想家是古希腊哲学家亚里士多德，他的基本思路就是分权。亚里士多德虽然没有专门讨论权力制约问题，但是，在对共和政体的安排上，他将宪法确定的最高统治机构和政权安排分为三种机能部分：议事、行政和审判，强调了权力分工的意义，虽然这种分工未达到现代意义上的互相制衡，但是，其分权理论从一个侧面反映出古希腊城邦的权力系统，在职能分工上所达到的某种类似于近现代人的成熟。

　　此后，各个时期的思想家从不同角度阐述了分权思想：罗马时期的西塞罗曾提出以周密的法律制度来实现共和政体中各类权力的相互制约和平衡的学说；13世纪的意大利神学家托马斯•阿奎那质疑国家法律对于权力制约的功效，主张神权至上，以神权的力量来制约王权；而18世纪的法国理论家马布利则公开宣称，王权由人民制约，神权由王权制约。

　　 近代真正的分权理论始于17世纪的英国哲学家洛克。与18世纪的法国思享家孟德斯鸠的分权论有所不同，洛克将立法权置于行政权和外交权之上，三权并不是处于平等地位互相制约的关系。随后，孟德斯鸠强调了三权必须各自独立、互相牵制和平衡。他指出，惟有以三权分立的政体形式，加上具有适中宽和精神的法律，才能制约权力，实现公民的政治自由。

　　孟德斯鸠坚信，万物处于统一之中，而国家权力必须分立。统一体现了法的精神，而分权则是法的实践。这位贵族后裔曾经担任过法国波尔多高等法院院长，他从这一职业经历，和对宫廷腐败的深切感受，及对西欧各国议会制度的考察中认识到，一切握有权力的人们对于权力的使用总是具有一种扩张的趋势，他们的使用在未达到权力的界限之处是不会休止的.因此，孟德斯鸠提出，“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。

跳出“周期率”

　　就中国这个文明古国而言，各种贪官污吏腐败犯罪之事史不绝书，有学者曾把中国的“二十四史”称作“一部贪污史”。

　　据记载，公元前21世纪，中国进入阶级社会后的第一件贪权夺富案，便是禹的儿子启为继承王位而杀死原定的继承人（其兄长）伯益。秦汉以后，官吏贪赃枉法日趋猖獗，上自宰辅权臣，下到属僚小吏，凭借手中掌握的权力，敲诈勒索、巧取豪夺，大肆侵吞国家和他人财物。清代大贪官和珅，手握权柄20年，聚敛私产达8.8亿两以上白银，相当于朝廷10年财政收入之总和，故而当时社会上广为流传“和珅跌倒，嘉庆吃饱”的民谣 。

　　权力腐败加深了社会难以消除的两极分化，摧毁了业已形成的社会规则体系，它不仅给广大人民群众带来了深重的灾难，同时也威胁着统治集团的根本利益。

　　在中国古近代史上，极端的两极分化和权力腐败常常成为引发社会动荡的重要原因。吴晗先生在总结各个朝代经验教训时，曾把贪污腐败视为各种政治弊病、天灾人祸及国家败亡的根源。

　　 明代，朱元璋大力治腐肃贪，其手段的严酷性堪称前史罕见。他除了制定《大明律》之外，还颁布了《大诰》四篇，专门设置凌迟、刳肠、挑筋、去指等酷刑惩治贪官污吏。同时明文规定：官吏贪赃满60两银子的，除斩首示众外，还要剥皮草楦，一尸轻荡，挂在各州县衙门公座旁边，以警示后任者。

　　在处理户部侍郎郭恒贪污案时，朱元璋毫不留情地处死了包括几百名官吏在内的案犯几万人。然而，尽管设定了如此严厉的规定和残酷的刑罚，却未能使官吏腐败犯罪行为有所收敛，相反，贪官污吏像韭菜一样，割掉一茬又冒出一茬，其胃口也变得越来越大。对此，朱元璋百思不得其解，叹息道：“我欲除贪赃官吏，奈何朝杀而暮犯？

　　与前人相比，现代人所面对的腐败看上去远比过去深刻、复杂和普遍得多，如法国政治学教授伊夫·梅尼所言，腐败“已成为一个政治问题而不仅仅是一种应受谴责的恶习，几乎遍及世界各处”，其“形式和花样越来越考究”，在某些时候，它“几乎难以观看到，或者说无论如何不容易觉察到”。

　　腐败犯罪在现代社会中的严重程度，是被人们逐渐地认识到的。

　　就权力制约的措施来看，历史上曾出现过反腐败的多种实践模式，如重法制廉、清廉为政、高薪养廉和以法促廉。

　　以法促廉是指，运用法的手段，在社会中形成一种以法制为主要手段的多层次监督机制的反腐倡廉的理论或措施，其理论基石是现代法治论。这种理论强调以现代法治原则在社会结构中形成一种内在的以法律监督为主导的监督机制，使公职权力在其运行的重要环节上受到制约。

　　这些环节包括：（1）对公务人员接受礼品的限额的规定。如美国规定的限额为100美金；法国规定的限额为1500法郎；墨西哥规定的限额为21.7美金/年；新加坡规定的限额为50美金；中国原来规定的限额为1000元，现在的限额为5000元；（2）财产申报制度；（3）公务人员从事第二职业的规定；（4）公职活动中回避亲属关系的规定；（5）考核、考试制度。

　　但是，以法促廉也有缺陷，这是由法本身的局限性所产生的。法对公权力行为的控制越细化或越直接，其效力就越低，问题也就越多。举一例来说明：如何确定公务人员接受馈赠的法定限额呢？如果法律规定，任何公职人员均不得接受与他有隶属关系或与他执行公务相关的当事人的任何利益，这一规定是难以被执行的；如果法律规定了最高限额如50元，这一法律规定在实践中就会由一项义务（“不得接受超过50元的馈赠”）转为一项权利规定（“有权接受50元以下的馈赠”），而使得49.99元的馈赠行为成为合法的行为。

　　法律对于反腐提供的是一种制度支援，它不可能取代其他手段。腐败是主观、客观、环境合力的结果。法惟有与其他社会手段如道德、宗教、舆论等有机地结合起来，它才能在社会中形成有效的权力制约机制。

　　权力的制约主要包括两方面，一是防范腐败，二是廉政建设。

　　1945年7月，国民党参政员黄炎培访问延安，当他问及毛泽东中共能否跳出由盛而衰而亡的历史周期率时，毛泽东非常肯定地回答：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不致松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。”

　　纵观中国漫长的封建社会，无数的团体和朝代，总是“其兴也渤焉”，“其亡也忽焉”，创业之始，大多雄心勃勃，艰苦奋斗；待到成功之后，便逐渐松懈腐化，免不了“政怠宦成”、“人亡政息”、“求荣取辱”的败局。有鉴于此，中国共产党从建立之初，便在探索一条跳出“兴亡周期率”的新路。

　　可以预测，十八大后的中国廉政建设仍将坚持“惩防并举、注重预防”的方针，坚持 “让权力在阳光下运行”，促使已建立的和即将建立的权力制约制度真正有效的运作起来。 ■

　　作者为中共中央党校政法部教授，博士生导师