如何解读WHO“国际公共卫生紧急事件”

　　【财新网】（记者 田佳玮）随着新冠肺炎疫情的扩散，世界卫生组织（WHO）决定于当地时间1月22日在日内瓦召开紧急状况委员会会议，以确定新冠肺炎是否构成了“国际公共卫生紧急事件”（Public Health Emergency of International Concern），并讨论应对措施。

　　早在1969年，WHO就制定通过了“国际公共卫生紧急事件”的定义和应对规则。根据《国际卫生条例》的定义，“国际公共卫生紧急事件”是指 “通过疾病的国际传播构成对其它国家的公共卫生风险”，并可能需要采取协调一致的“国际应对措施”的“不同寻常”的事件。

　　在宣布某种疫情构成“国际公共卫生紧急事件”之前，WHO总干事要作出多方面考虑，包括审查和疫情相关的所有可用数据，考量疫情对人类健康的影响、国际传播的风险，并听取“国际卫生监控紧急状况委员会” (International Health Regulations Emergency Committee)的建议。

　　“国际卫生监控紧急状况委员会”负责判断某种疫情是否属于紧急状况。这个委员会是临时组建的，成员由WHO总干事根据具体讨论的疾病和事件性质来任命，通常由来自各国的疾病控制、病毒学、疫苗开发或传染病流行病学专家组成，其中至少有一名专家来自出现疫情的国家。

　　紧急状况委员会负责就特定疫情是否构成“国际公共卫生紧急事件”，以及所建议采取的相关措施等议题向WHO总干事提供技术咨询。在某种疫情被宣布为“国际公共卫生紧急事件”后，WHO总干事和各成员国，便需要根据委员会的建议，采取行动应对危机。根据2003年的《国际卫生条例》，各成员国均负有对“国际公共卫生紧急事件”作出迅速反应的法律责任。

　　宣布某疫情为“国际公共卫生紧急事件”后，WHO总干事有权力向其他国家发布建议，例如敦促它们不要在疫情爆发时关闭边界,不要对疫情爆发国实施旅行和贸易限制。这一点非常重要，因为一旦其他国家实施这些限制，就形同实际意义上的经济制裁，这可能会使疫情爆发国隐瞒疫情的真实情况，对于疫情的全球应对非常不利。另外，宣布疫情为“国际公共卫生紧急事件”，还有利于出现疫情的国家获得外部帮助，例如筹集外界援助资金等。

　　在2014年至2016年西非爆发埃博拉疫情期间，大多数航空公司都停止了飞往受影响国的航班，包括美国在内的许多国家也停止了向几内亚、塞拉利昂和利比里亚等受主要受影响国的国民发放签证。

　　2007年以来，WHO共宣布了五起“国际公共卫生紧急事件”，分别为2009年的甲型H1N1流感、2014年的脊髓灰质炎疫情、2014年西非的埃博拉疫情、2016年的“寨卡”疫情以及2018年刚果（金）埃博拉疫情。

　　以最近一次被宣布为“国际公共卫生紧急事件”的刚果（金）埃博拉疫情为例，该疫情爆发于2018年8月，到2019年7月，已造成2300多人感染，超过1500人死亡。邻近的乌干达也确认了一些病例，疫情还流传到卢旺达附近的一个刚果城市。人们开始担心，疫情可能蔓延到整个地区。

　　疫情爆发后，WHO分别于2018年10月、2019年4月、2019年6月和2019年7月召集了四次突发事件委员会会议。在2019年6月的会议上，委员会认为，在乌干达发现输入性埃博拉病例，已经构成了病毒的跨国传播，然而病毒在该地区以外传播的风险仍然较低，不符合构成“国际公共卫生紧急事件”的全部条件。

　　WHO还称，且一旦正式宣布疫情为“国际公共卫生紧急事件”，将引发一系列临时限制措施，并不利于应对工作的迅速开展。委员会专家当时还表示，“在乌干达发现病例并不令人感到意外”，只要刚果（金）的疫情没有终止，传播到邻国的风险就将始终存在。

　　WHO的这一决定，令全球卫生领域的很多专家感到意外和失望。他们认为，宣布了“国际公共卫生紧急事件”后，将提高国际社会对疫情国家的支持力度，为抗击疫情争取到更多资源。

　　到了2019年7月17日的第四次会议，WHO总干事接受了紧急状况委员会的建议，宣布刚果（金）疫情构成“国际公共卫生紧急事件”。

　　根据WHO官方网站的声明，这一决定是以最近疫情的发展，包括病毒的地理扩张为依据。这一宣布并非怀疑应对小组的绩效，而是一项措施，承认国家和区域风险可能增加，需要采取强化和协调的行动来管理这些风险。在宣布之后，委员会和WHO并不建议对旅行或贸易进行任何限制，因为这会影响人员和物资的流动，从而妨碍抗击埃博拉的斗争。

　　2013年12月西非爆发埃博拉疫情后，WHO因为反应迟缓受到广泛批评。在疫情爆发八个月，已经扩散到三个国家的主要人口中心之后，WHO才于2014年8月将其确定为 “国际公共卫生紧急事件”。这一决定被认为“严重滞后”。引发外界广泛批评。根据疾病控制和预防中心的数据，在宣布疫情为“国际公共卫生紧急事件”两年之后，疫情才最终得到控制，有超过1.1万人死亡。 WHO事后承诺，将对内部工作机制进行改革，尤其是要提高危机应急能力。

　　另外，很多看似严重的卫生危机，WHO也未将其宣布为 “国际公共卫生紧急事件”，例如2014年于沙特阿拉伯出现，此后传播到多个国家的中东呼吸综合征。自该病首次得到确认以来，WHO紧急状况委员会已经召开了多次会议，但并未将之确定为“国际公共卫生紧急事件”。

　　WHO于2015年6月在其官方网站上发表了最近一次，也是关于中东呼吸综合征突发事件委员会第九次会议的声明。声明称，中东呼吸症的目前情况尚不能满足构成“国际公共卫生紧急事件”的条件。

　　声明称，“委员会的评估意见是此次疫情敲响了警钟，在一个高度流动的世界中，所有国家都应当时刻准备应对这种或其它严重传染病意外暴发的可能性。此次疫情突出表明有必要加强卫生部门与航空等其它关键部门之间的合作，并加强沟通程序。”

　　此声明也引起外界困惑，尤其是引起学界质疑：到底什么样的危机才会被定义为“国际公共卫生紧急事件”？又怎样保证这一决策过程的透明和公开？

　　中国以往并没有出现构成“国际公共卫生紧急事件”的疫情。上一次引起国际关注的SARS疫情爆发于2002年11月，并扩散至东南亚乃至全球。

　　疫情爆发后，WHO作出一系列回应。WHO于 2003年3月12日发出全球警告，建议隔离治疗疑似病例，并成立了一个医护人员的网络来协助研究SARS疫情。3月20日，WHO宣布越南和香港特区的多家医院只有半数员工正常工作，警告医疗人员在没有保护措施的情况下直接接触病患将有可能染上该疾病。4月3日，WHO 专家到达广东视察病情。直到4月16日，WHO在日内瓦宣布确认冠状病毒的一个变种是引起非典型肺炎的病原体。

　　2003年4月6日，WHO将北京列入疫区；4月15日，又将加拿大多伦多、越南河内、新加坡、台湾及疫情始爆发地区的中国广东省、山西省及香港列为疫区。6月14日，WHO解除对河北、内蒙古、山西、天津的旅游警告。■

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