规范城市财政体制的关键行动

　　特约作者 黄佩华

   中国的城市化是在政府财政困难时期起步的，在此背景下形成的城市公共财政体制存在严重扭曲，现有体制鼓励过度投资，对决策者监督约束严重不足，诱导了低效率、高风险的行为，引发了一系列微观和宏观的经济问题，因此，亟须改革完善。

　　问题的根源在于城市政府不断增长的支出责任而财政体制与其不匹配。中国改革开放拉开序幕之时，城市财政的功能发生了剧烈变化。然而，财政体制改革没有充分考虑城市政府及城市化的财政需求。分税体制没有给大多数城市安排充足的财力，以应对公共服务的沉重责任。还有，不允许城市政府举债，让地方很难为基础设施融资。

　　尽管存在这些限制，中国的城市依然迅速增长和持续发展，这是因为最高领导层一直容忍各地采取各种预算外、非正规的操作，却也导致中国城市财政严重依赖预算外收入和借款。

　　城市政府的公共投资，主要依赖土地收入和借款两种收入来源。由于不能直接发债，各地方政府纷纷设立投资公司，混合使用银行贷款和其他融资，用包括预算内和预算外收入在内的各种城市资产作为股权或抵押品。随着价值因城市化而抬升，土地越来越成为支持地方投资公司的主要资产。

　　城市政府依赖使用者付费和借贷来为市政服务和基础设施融资原本无可厚非，但中国的独特之处在于，对这类活动的监督和约束微乎其微。固化的财政体制导致若干不利后果：

　　首先，对土地收入的严重依赖风险很高、不可持续。其次，土地资源与地方投资公司之间相互作用，导致二者过度使用，资金来源的扩大软化了城市政府的预算约束力度，鼓励了浪费性和低效率的投资。第三，对预算外收入的依赖导致城市财政管理缺乏统筹安排，增加了宏观调控的难度。财政性收入由不同的政府部门和机构征收，有关信息散布在不同渠道，很多时候无法充分报告。最后，分散化的决策机制和中央的宽容态度导致二元社会，超过2亿非城市户口的城市人口成为二等公民。

　　规范城市财政体制需要采取如下几项关键行动：

　　1.解决地方政府的高负债问题。

　　国家审计署估计，地方政府债务总额在2010年底约为10.7万亿元，中央银行对地方政府债务总额的估计值更高，达14万亿元。由于现有的房价控制政策导致土地市场萎缩，中国银监会在2011年初步估计，约有2万亿—3万亿元的地方债务已出现偿付困难。其他估计则认为，有高达8万亿—9万亿元的地方债务可能最终需要注销。这些债务中有超过一半在2011年—2013年到期，因此，在2012年2月，中央要求银行对地方政府的债务延期，等待制定解决办法。结束过去两年的政策僵局，并给地方政府和银行创造新的操作空间，眼下亟须的是重组债务，快速处理坏账。以10.7万亿元的地方债务总额来计算，仅相当于中国目前年GDP的21%（假设今年GDP增长7.5%），是地方政府年财政收入的200%左右，中央政府完全有能力制定一个可行的解决办法。在过渡期，政府还必须防范银行转嫁债务风险。

　　2.建立地方政府借款的管理框架。

　　在大多数国家，地方政府有权为资本性支出举债，但此类操作必须受到严格监管。在中国，似乎过分信任金融市场能对地方政府借款产生足够约束，而不够关注潜在的财政风险。财政部在2011年引入了一套监督规范机制，要求地方政府报告债务情况。这套机制需要通过其他配套办法强化。

　　3.取代“土地财政”。

　　城市政府需从税收、用户付费和转移支付中得到透明和可持续的资金来源。改进城市财政状况的最具潜力之处在于改革现有财政分税体制，改善收入与支出匹配，及时反映人口迁移影响。

　　经济学家们的一致看法是：增加税收收入自主权，加上透明和规范的信贷渠道，有利于促使地方政府推行更谨慎的财政管理。在对分税体制全面修订之前，中央政府可考虑给予城市政府更大的税收自主权。营业税改增值税改革必须谨慎操作，因为营业税是地方政府最大的税种。

　　4.把没有当地户口的民众纳入主流的城市公共服务体系。

　　最理想的解决办法是，通过分税体制的修订改革来消化这些成本。从短期来看，中央政府或许可以按人头标准提供补贴，以促进城市政府接纳更多的非户籍人口为服务对象。

　　在30多年的快速增长和城市化之后，中国今天已成为一个地区之间结合更紧密、交往更频繁的社会。医疗和教育等许多以前属于地方性的公共服务如今产生了更大的溢出效应，具有更多的全国性特征。对这些服务的资金安排也应该改革，以适应新形势的需要。■

　　作者为英国牛津大学社会科学部中国系主任。全文详见即将出版的财新《比较》2013年第一辑