【财新《中国改革》】（特约作者 林燕梅）经历了30多年经济高速发展的中国，正面临前所未有的资源环境的制约。中国的能源消费总量、碳排放总量，还有多种主要废水、废气污染物的排放总量，均已居世界第一位，由此造成的严重污染环境、危害健康的事故和因环境争议引起的群体性事件已经严重影响到中国的可持续发展和社会稳定。
作为中国环境法治的基础，《中华人民共和国环境保护法》（以下简称环保法）以试行的方式于1979年颁布施行。1989年修订后又正式实施了23年之久。它曾经奠定了中国一系列环境管理基本制度，如环境影响评价、排污登记收费、限期整改等制度的基础。但是，通过转变机制应对新时期的环境挑战已是国人共识。环保法的修订因此被列入全国人大常委会2011年的立法计划。关注中国环境保护的各界人士都期待，该法再一次承担起历史赋予的任务，推动中国环境保护的制度变革。
怎么改
8月27日，十一届全国人大常委会第二十八次会议初次审议了环保法修正案（草案），全国人大常委会法制工作委员会随后公开了修改草案、起草说明和修改前后对照表，并向社会广泛征求意见。意见征集于9月30日截止。
草案一经公开就迎来了学者、实务界、社会组织等各方人士的强烈质疑之声。环境保护部于10月31日对草案公开表态，认为“该修正案（草案）在科学处理经济发展与环境保护的关系上，缺乏切实有力的措施保障，在配置环保监管职能上，也会对现行体制造成冲击”。由此，立法部门与行政主管部门的分歧罕见地公开化了。
草案虽然提出了要使经济建设和社会发展与环境保护相协调的理念，但并未提出具体的保障措施和程序规则，也就是提出了美好的愿景，却难以落实。
要使环保法好看又好用以应对新挑战，就应当在此次修改中建立新的环境监管制度，作为中国新一轮环境治理体制改革的种子。实现这一点，需要切实落实地方政府对环境质量负责的制度、保障公众环境权益的三大制度措施、排污许可证制度和按日计罚等制度。
落实地方政府的责任
虽然现行的《水污染防治法》和《大气污染防治法》都规定了县级以上地方人民政府，对本行政区域内的水环境和大气环境质量负责。然而，对未能达到环境质量标准的地方人民政府应当承担何种责任，目前的法律缺乏具体规定，因此，这一制度在实践中难以得到落实。
众所周知，目前中国遇到的环境监管的最大问题是动力不足，执法不严、违法不究。环境监管不力的背后，是地方政府依然片面地将经济发展置于环境保护之上。在财税收入和政绩考核的双重压力下，地方管理者在环境监管上常常是竞相逐底，以放松监管的方式招商引资。自“十一五”规划开始，由于对各级政府的“一把手”在节能减排表现上加以考核，实行“一票否决制”，环境保护工作的地位因此在各地有了显著的提升。通过强有力的制度落实地方政府环境责任的重要性由此可见。
环保法修正案草案专设第五章监督检查，规定了环境保护目标责任制和考核评价制度、上级政府机关对下级政府机关及其工作人员监督的责任、接受人大监督。但是，这些规定仍然没有明确，地方政府作为环境保护的主要责任人在未能使本辖区环境质量达标时，上级政府或者部门应当采取什么样的行动促使相应的地方政府达到环境质量要求。因此，建议：未达到国家环境质量标准的区域或流域以及超过国家重点污染物排放总量控制约束性指标地区内的地方人民政府，应当按照国务院或者环保部规定的期限，达到国家环境质量标准。该地方人民政府应当制定限期达标的实施规划，采取更加严格的措施，按期实现达标。对未达到环境质量标准的重点区域、流域以及超过国家重点污染物排放总量控制约束性指标的地区，国务院和省、自治区、直辖市人民政府环境保护部门可以实行流域或区域限批。
保障公众环境权益
今年，中国先后发生了针对什邡钼铜冶炼项目、启东排海工程和宁波PX项目的三起重大群体性抗议事件。面对数以万计的“散步”市民，三地政府最终都被迫选择了妥协，巨额投资规划作废。这三起重大事件已经反映出中国公众环境意识空前提高，对潜在的健康危害反应强烈并可能采取激烈行动。地方政府依靠过去封闭决策、高压手段否定公众主张自身环境权益的诉求已经行不通了。
我们亟须建立一系列新制度，重构中国环境决策与环境监管的体制，切实保障公众环境权益，把公众对环境权益的诉求纳入法治轨道。虽然不是每个国家都把公民的环境权写入宪法，但国际通行做法是建立三大基本制度措施：环境信息公开制度使公众拥有获得环境信息的权利，环境决策参与制度使公众拥有通过听证等多种渠道参与决策过程的权利，环境公益诉讼制度使公民拥有在知情权、参与权等受到侵害时寻求司法救济的权利。通过赋予公民三大程序性权利，公民实际获得了维护自身环境权的权利。虽然，环保法修正案（草案）对于环境信息公开制度有所规定，但并没有明确公民的环境权，也没有对扩大公民参与环境决策、环境监管制度和环境公益诉讼制度作出规定。虽然，具体制度的制定是循序渐进的，但作为环境领域的“基本法”，环保法应该借此次继往开来的修法之际奠定这三大制度措施的基础。
排污许可证制度
“排污许可证制度被拿掉了”，是许多长期关注污染控制领域专家和实践者看到环保法修正草案发出的第一个惊叹，他们对此无法理解。排污许可证明确规定了排污者应当执行的排放标准、排放总量和具体的监测方案与达标的标准等，是排污者的守法文件，是执法部门执法的依据。
可以说，排污许可证制度是世界上许多国家使用的控制污染的基本制度。目前，中国的污染源很难实现连续稳定达标，其中一个很重要的原因是污染源缺乏统一明确的守法文件，重点污染物总量控制指标分解落实到排污单位时缺乏法律文件作为载体。对于“超标、超总量违法”缺乏可操作性的规定。排污许可证是促进污染源“连续达标”排放，提高排污削减的确定性，引入市场机制激励减排，实现环境质量保护和改善的关键制度，应该纳入环保法修正案（草案）。
按日计罚制度
按日计罚制度主要是针对连续性环境违法行为的一种处罚制度，其实质是要解决中国当前处罚力度不足以阻止违法，企业“违法成本低、守法成本高”的怪象。这一怪象是中国目前环境法律制度的根本性缺陷之一。如果因违法节省的成本远大于潜在的处罚，企业作为一个经济理性人，市场中的竞争者，有潜在的“藐视法律”的动力。环保法要真正有用，就需要有足够的威慑力，使企业和地方政府都不敢以身试法，并且环保法能够通过惩戒，确保守法的企业能够获得竞争优势，守法就有了真正的动力。因此，为了促使守法，应当在新的环保法中纳入按日计罚制度，即使在现阶段因具体条文设计未能就按日处罚制度达成共识，也应该明确不是一罚了事。如果逾期不改正连续违法的，应当被认定为新的违法行为，给予处罚，并且处罚的总额度应当高于违法者因违法而节省的成本。
如果修订后的环保法能够对上述几点作出应有规定，环保法就不仅好看，也会好用了。
为了有一个可持续的未来，实现十八大提出的中华民族永续发展，环境保护已经刻不容缓。适应新的时代要求，推进制度变革，才有望真正实现经济发展方式转型。我们期待立法者在修法上提出具体的新制度，保障措施和程序规则，为改革奠定有力的基础，制定出一部既好看又好用的保护法！ ■
作者为中国政法大学环境法博士生
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