中国的“页岩气革命”靠什么

　　【财新《中国改革》】（特约作者 张永伟）美国“页岩气革命”掀起了全球非常规油气投资的热潮。出于热切的能源需求和丰富的页岩气资源预期，中国政商两界都对页岩气寄予了极大热情。

　　然而，如何管理与开发这一新矿种，亟需厘清认识与思路。

美国如何开发页岩气

　　美国页岩气的成功与其在天然气领域采用市场化体制、政府有效监管、尊重利益驱动、政府资助研发，及其成熟的油气服务体系是分不开的。我们不能完全照搬他国之路，但在研究制定有关页岩气的政策时，美国的一些做法值得参考。

　　政府早期资助研发，科技先行是成功的关键因素。

　　1976年—1992年期间，美国能源部共出资9200万美元，委托多家学术研究机构以及众多公司，在美国东北部的宾州、纽约州周边开展了“页岩气东部工程”。其目的主要有两个：确定东部盆地页岩气储层地质构造、成藏条件并准确评估页岩气储量及可采资源量；开发并推广页岩气开采若干环节的关键核心技术，使其有效应用于商业领域。

　　经过多年实施，东部工程取得了丰硕成果：形成了一个对公众开放的关于美国东部页岩盆地地质构造的庞大数据库，还有关于页岩气储藏和形成机理等的相关技术资料，这些详细的数据资料库至今仍对页岩气研究具有重要意义；通过在63口试验井上实施的95次压裂作业，取得了页岩气开采技术的一系列突破，如第一次使用氮气泡沫压裂技术，第一次使用定向钻井技术，试验使用微地震波监测水力压裂的裂缝，等等。

　　这项由政府出资主导的工程，有效推动了页岩气开发技术创新和商业化应用，为后来美国页岩气的蓬勃发展奠定了坚实的技术基础。

　　放开准入，中小企业是最活跃的力量。

　　美国实行市场化的油气开发体制，政府对投资者没有资质、规模、能力等方面的准入限制，通过市场竞争即可获得页岩气开发权。勘探、开采、生产工作则可委托专业的油服公司。美国现有8000多家天然气公司，其中，7900多家是中小公司，美国页岩气能在很短时间聚集上千亿美元投资，并不断取得技术和产能的突破，主要源于众多独立中小油气公司的进入和成功运作。

　　市场定价，政府无补贴。

　　美国在上世纪70年代曾对天然气价格实行管制，甚至每口井的定价都要由政府审批。管制的结果是投资减少，供给短缺。

　　1978年，美国撤销了作为能源价格管制机构的联邦能源委员会，成立联邦能源监管委员会，随即取消天然气最高定价。

　　在2005年—2006年间，美国天然气价格攀高，在政府对页岩气的生产没有任何补贴的情况下，吸引了大量资本进入页岩气，开启了页岩气的大规模开发。投资增加又驱动技术进步和成本下降。据估计，在2005年—2010年间，美国页岩气产业投资总额已超过1600亿美元，页岩气产量由2005年的 196亿立方米增至2010年的1379亿立方米。近两年，由于供给过多，气价低于投资者预期，企业利润减少，大量资本开始从页岩气领域转向利润较高的页岩油，美国石油的产量又开始增加。

　　分级监管，严格规制。

　　政府的监管能力和应对环境挑战的方式对页岩气的产业化开发有重要影响。联邦政府针对可能会影响公共利益的几个重要方面建立了明晰、可操作的规制框架，有效地控制了开发风险，保障了页岩气产业的形成。这个框架覆盖了开采许可、开发商义务的履行、避免资源过度开采、保护环境等多个方面，如要求地质资料必须上交，强制公开压裂液成分，在进行钻井、压裂、水处理等关键开采活动之前必须经过许可。输气管道按“无歧视原则”对页岩气开放，使90%的页岩气可直接进入天然气管网，输送的成本低、效率高。

　　页岩气开发关乎地方及当地居民切身利益，他们最有动力监督开采过程，美国以州为主的监管体制和恪守公开透明的监管原则，保证了对页岩气的有效监管。很多州都配备了较充足的监管人员，有的州可做到对每一口井都能现场检查。在监管中做到公开透明非常重要，政府利用网站等信息交流方式保障了公众对信息的获取，公众还可通过听证、投诉、诉诸司法等方式参与对页岩气开发的监督和治理。

　　制度保障，平衡相关者利益关系。

　　美国政府为页岩气开发做了大量的地质资料准备，资助了相关技术的开发，而企业化大规模勘探开采则依靠市场力量的推动和各相关主体的利益驱动。实现利益驱动的主要制度是其100多年来建立起的在油气上游领域广泛使用的“油气租约制度”。

　　这一制度明确界定了土地所有者、开发商、政府之间的利益关系和法律关系。油气租约的一方是土地所有者，包括私人土地所有者和联邦或州政府的土地所有者，其将油气资源的矿产权益承租给油气开发商，开发商获得矿产权益后实施勘探、开发和生产。对于土地所有者来说，其获得的利益包括签约奖金（bonus）、延期租金（delay rental）、关井提成费（shut-in royalty）以及油气产出的提成费（production royalty）。产出提成费一般在10%—25%左右。对于开发商来讲，如果不能按合同约定开采，如出现延期或停工等，其将为此支付高昂的违约赔偿金，甚至会被撤销租约，这也是在气价低甚至不挣钱的时候开发商还要不断打井的原因。正是基于这样一种契约，各方相互合作，在市场竞争中顺利实现各自的经济利益。客观上也使得土地、地下油气资源、资本和技术、人力资源得到合理和有效配置，从而推动整个油气行业的发展。

　　高度社会化分工，投资与开采可分离。

　　围绕油气开发，美国已形成了体系庞大且运作成熟的包括勘探开采专业化服务、矿权与股权交易、勘探开发融资等在内的开发服务体系。页岩气的勘探开发需要巨额资金投入，这必须依靠金融支持。美国页岩气开发商可以在不同阶段实现快速融资。如在风险勘探阶段主要是靠股权融资；在勘探完成，投产并有一定产气量后，债权融资是主要方式，企业可获得银行授信、定期银行贷款，并可发行债券；另一个更主要的方式是项目融资，这可让当期尚没有现金流的公司也可以获得长期贷款，页岩气的项目融资额可以占到公司总资本投入的60%—80%，甚至100%；企业还可以储量作担保向银行申请储量资源贷款（RBL），RBL贷款利率在美国非常低，接近基础利率的水平（4%左右）。

　　美国页岩气矿权、公司股权是可自由转让的。矿权的可流动性使得页岩气的并购市场非常活跃，如在2011年美国页岩气领域共发生68起并购，总额高达1070亿美元，比2010年的689亿美元增加了55%。

　　美国页岩气投资与开采是可分离的，投资者不一定要有勘探开采能力，其可通过市场机制在页岩气开发的各个环节招请不同的专业公司，如地震公司、钻井公司，介入作业。在页岩气这样一个新兴领域，依托这种高度发达的专业化分工体系，迅速聚集了巨额资本和强大的技术开发力量，极大地降低了开发成本。

创新页岩气矿权管理制度是实现加快开发的前提

　　结合中国实际情况，页岩气作为新矿种，不应完全沿用常规油气的矿权管理制度，应引入市场竞争机制，坚持投资与开发可分离，鼓励多元主体进入，充分考虑地方利益诉求，调动地方积极性。

　　市场竞价，有偿取得，提高最低投入强度。

　　市场竞价是保障国家作为矿权所有权人的根本利益、维护公平竞争最有效的手段，也是国际通行做法。美国就规定联邦、州政府所有的油气区块必须举行公开市场招标，出价最高者中标。中标者要与政府签订合同，合同内容向全社会公开，政府和大众都可监督。

　　中国页岩气开发一旦允许民营等多元投资主体进入，国有矿产资源就不应再采用无偿授予制，必须通过市场竞价有偿取得。目前，探矿权和采矿权收费标准过低，不能体现矿产的真实价值。最低投入强度指标也过低，应提高标准，保障开发强度。

　　国土资源部正试行的“页岩气探矿权竞争性出让方式”也非真正的市场竞价，该方式是由政府组织专家对投标人的勘查实施方案评议、打分，确定中标人，仍带有无偿出让性质，组织不当还易产生不公平竞争等问题。

　　坚持一级管理，主要利益留给地方。

　　页岩气矿权是坚持中央一级管理还是交给地方，是亟需明确的重大问题。目前，四川、贵州、重庆、湖南、湖北、陕西等多个省市都提出要加快开发本地页岩气资源，有的地方在没有经过国土部统一招标的情况下，已成立公司开展前期勘查，并与央企、外企等签署了合作开发意向书。

　　从现实情况看，矿权全部由地方管理虽更有利于调动地方积极性，但也容易形成地方保护，也与现行法律冲突。在中国尚未建立页岩气开发与环境监管体系的情况下，矿权下放也容易出现“一放就乱”。因此，建议页岩气矿权继续实行中央一级管理制度。

　　鉴于页岩气具有分布式能源的特点，其开采必须有地方支持，在坚持一级管理的前提下，可由国土资源部委托省级主管部门对本省页岩气区块实施招标工作，国土资源部实施监督。

　　由于页岩气资源主要分布在欠发达地区，可考虑将页岩气矿权竞价出让所得主要留给地方。为增加地方税收，可要求获得矿权的企业在当地注册实体企业从事勘探开发。页岩气应实行市场定价，采出的气可在当地及周边地区多领域应用。

　　鼓励多元主体进入，投资与开采可分离。

　　由于页岩气投标人主要是页岩气开发的投资方，对投资方不应限定所有制成分和技术性资质要求，而勘探开发业务，如地震、钻井、压裂、施工，投资方可利用市场方式组织具有专业资质的服务公司和施工方进行。这一做法有利于吸引大量社会资金进入，并可较快培育专业化的勘探开发服务公司。

　　应允许外资以中外合资方式进入。中国开采技术能力还较薄弱，在起步阶段允许有技术能力的国外油气公司或油气服务公司通过与国内合资（但不能控股）的方式参与开发，有利于我们规避开发风险、引进和创新技术。

　　从政治角度看，如果区块是通过竞价出让，采出的气留在国内，外资又不控股，这种合资不会损害国家利益。

　　力争良好开局，加快解决矿权重叠问题。

　　中国页岩气有利区近80%是在三家国有石油公司已登记矿权的常规油气区块中，是矿权重叠区。这些区块不动，中国页岩气将难以形成规模化开采。

　　国土资源部正在组织开展的页岩气探矿权招标主要是此外的空白区块。全国空白区块的面积有限，且基础条件、地理位置、资源条件等普遍较差。如果在开始阶段，不拿出条件好的区块招标，难以形成良好开局和建立投资者信心。

　　对矿权重叠区的页岩气区块，国家应督促国有石油公司加快开发。对没有实施勘查或勘查投入达不到修订后标准的区块，依法收回，收回的区块向社会重新招标。

　　建立页岩气矿权转让市场。

　　页岩气开发在起步阶段需要艰苦探索，也会有一批新的进入者。建立以市场方式进入、以市场方式退出的通道，对加快油气发现、保障投资的连续性具有重要意义。

　　页岩气是独立矿种，其流转与常规气矿权管理冲突不大。先行建立页岩气矿权流转市场，也可为探索常规油气矿权流转积累经验。为防止过度炒作矿权，应对页岩气矿权流转制定必要的规制和流程。如应满足一定期限或达到一定投资量后才能流转,矿权流转应到相关部门备案等。

页岩气监管制度亟须建立

　　中国在页岩气开发的起步阶段就需重视并加快建立相应的监管制度。这是由页岩气开发生产的特点以及中国油气监管的实际情况决定的。页岩气开发是连片工厂式作业，需连续打井，压裂时用水量大，压裂液含有化学成分，压裂产生的废水需要处理，这些都会对当地社区、土地、水资源、空气质量等产生重要影响。多年来，中国对常规油气勘探开发的监管主要靠石油企业自律，缺乏专门的法律法规和国家标准。将来页岩气的开发主体会是多元的，且水平参差不齐，靠企业自律是不现实的，政府必须在开放准入的同时，创新监管制度，承担起监管的责任。

　　页岩气监管应把握以下原则：

　　1.综合平衡。应处理好开发、环境保护和技术进步的关系。对页岩气可能带来的环境问题应持续密切关注。在美国，仍有40%的人反对开发页岩气，中国国内对此问题的认识也很不一致。开发页岩气应对环保实行强制性的高标准，但也必须承认有一个技术进步的过程。在起步阶段要保住环境的底线，也要让开发企业经过努力有盈利空间。美国为中国提供了环保经验和可参考的技术经济指标。在现有的技术条件下，中国可实行与美国同步或略低于美国的环保标准。

　　2.依法监管。页岩气开发涉及地震探测、钻井、压裂、压裂液、水处理、气体排放等多个关键节点，开发和环保风险的控制必须依靠系统的法律法规，监管机构应依据法律开展监管活动。要制定可操作、科学合理的惩罚措施，威慑和惩治开采过程中的违法违规行为。对企业在开采过程中遇到的而现有法律又没有明确规定的新问题，应在政府监督下，允许企业先行先试，条件成熟时再以法规来规范。

　　3.公开透明。要确保居民和企业能便捷、准确地了解到国家有关页岩气开采的政策、法律、制度，有关矿权招标、开采许可、开发合同、环境评估等涉及公众利益的重大信息都应公开、可查。对公众关注的一些重大问题应及时回应，保证开发地区民众的合法利益。政府出台有关法规时应通过举行听证、向社会征求意见等方式，让公众广泛参与。务必使页岩气开采活动，尤其是大规模的开发，建立在公众广泛接受和环境能承受的基础之上，防止因资源开发而引发大量社会矛盾和群体性事件。

　　4.分层分工监管。页岩气有分布式能源的特点，其开发的有序与可持续，必须配套先进的监管理念和强有力的监管力量。应该发挥地方政府在页岩气监管中的主要作用，构建中央与地方分层负责的页岩气监管体制。页岩气开发在中央层面涉及国土、环保、能源、发改委等部门，他们的主要职责应当是制定规则，检查监督地方的执行，协调地方之间的关系。

　　页岩气监管的主要内容则包括：

　　1.开采过程监管。从美国的经验看，页岩气开采中的十个关键节点对环境、社区、安全生产等影响较大，中国应制定至少包括这十个方面在内的生产过程监管制度。要加强许可制度，钻井作业、井场定位等必须经过许可才能实施。要明确相关的审查与批准程序，制定关于页岩气开采的操作规则和行业标准。要建立现场核查和定期巡查制度，制定详细的工作执行规范。

　　2，环境监管。要明确页岩气开发有关水资源利用、空气、土地使用、废水处理、植被恢复等的环境标准，有的可借鉴或沿用常规油气的标准，一些行业标准可上升为国家标准，尚无标准的，应在实践中总结经验，及时研究制定。应明确要求开发公司披露压裂液成分，建立页岩气环保监理制度，跟踪开发活动，实施环评和监管。

　　3.市场监管。价格市场化和管道的公平准入与平等竞争是页岩气市场监管的重点。

　　页岩气在一开始就应实行政府无补贴、市场化定价。这对吸引投资和推进天然气定价机制改革都有重要意义。页岩气除部分可就地利用或液化后通过道路运输外，主要还需通过管道输送。政府应制定管道利用的零障碍准入准则，尊重市场规律，制止输送收费的垄断行为。应开放页岩气管道及相关基础设施建设投资，鼓励多元投资主体进入。

建立页岩气综合开发示范区

　　国家可选择一些省市，划分开发区域，探索页岩气开发的综合改革。中国页岩气开发刚起步，监管很难一步到位，完全照搬国外也不现实。通过示范区先行先试，积累经验，可为页岩气规模化开发奠定基础。不同的示范区可有不同的制度创新重点和模式，如有的示范区可由中央部委直接管理，探索中央层面建立监管机构和监管能力的路子，有的示范区则可考虑以地方受托行使矿权管理和开发管理、国家层面实施监督的可行性。 ■

　　张永伟为国务院发展研究中心研究员。本报告是在《中国页岩气开发的体制与政策》课题有关成果的基础上整理而成，《中国页岩气开发的体制与政策》课题负责人为陈清泰、吴敬琏。