【背景】中国老龄化社会的到来，引发众多学者对现行人口政策的思考。计划生育政策是否需要调整，一直受到社会关注。
2002年通过的《人口与计划生育法》规定，“公民有生育的权利，也有依法实行计划生育的义务”，国家“鼓励公民晚婚晚育，提倡一对夫妻生育一个子女”。与该法同日施行的《社会抚养费征收管理办法》规定，凡是不符合计划生育规定的公民，应当缴纳社会抚养费。
1980年，中共中央发出《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》（下称《公开信》）。这封《公开信》被认为是中国城镇居民执行“一胎”政策的源头。此后，1982年召开的中共十二大明确计划生育是基本国策。
上世纪世纪80年代后，全国各地相继出台地方性法规，对城镇居民执行一胎政策做出详细规定。比如，《北京市人口与计划生育条例》第十七条就规定，“一对夫妻生育一个子女”。
但是，现行《人口和计划生育法》只是规定“提倡一对夫妻生育一个子女”，并非强制性要求。各地在制订地方性法规时，都把严格执行“一胎”政策当做核心的规定，并建立了计生罚款制度，此后，计生罚款被更名为社会抚养费。
这是否意味着城镇严格的一胎政策缺乏上位法的支持？如果现行生育政策缺乏明确的法律依据，今后应该如何调整？
北京大学法学院教授湛中乐认为，上世纪80年代初，中国实行严格的生育控制政策，在当时的特定历史条件下也许具有“一定”的合理性。但是，现行中国法律只是明确“提倡每对夫妇只生一个孩子”，没有规定只能生一个孩子。因此，独生子女政策其实又有其不符合上位法之处。
据湛中乐分析，人的生育权和生育自由是与生俱来的，是公民的基本权利，非经法律规定不得限制与剥夺。自上世纪80年代初开始，一胎政策执行已经超过30年，虽然确实降低了人口规模，但应该看到其消极的一面。
2004年中国人大修订《宪法》，把“国家尊重和保护人权”写入《宪法》。这是一个巨大进步。同时，《人口与计划生育法》也强调“公民有生育的权利”。中国还是联合国《世界人权宣言》的签署国。中国政府签署或加入的《国际人口与发展大会宣言》也强调了夫妇自主、负责任地决定生育子女的数量、时间等。这些都充分说明，中国承认生育权是公民的基本权利。
2004年，时任人口计生委副主任王国强在纪念国际人口与发展大会十周年大会上也表示，中国要“不断完善和实施符合实际的人口和计划生育方案，切实维护人民群众计划生育和生殖健康的权利”。
据湛中乐查证，中国没有任何现行法律规定，每对夫妇只能生一个孩子。而1980年的《公开信》，只是中共中央号召“每对夫妇只生育一个孩子”。2002年的《人口与计划生育法》则是“提倡一对夫妻生育一个子女”。
“既然是呼吁和提倡，公民就可选择接受或不接受。”湛中乐指出。一胎政策变成强制性政策，其实是缺乏严格的法律依据的。生育政策涉及公民权利，属于公共政策，其制定和调整应该符合决策科学化和民主化要求，既然如此就要求有公民的广泛参与和深度讨论，要经过专家的咨询和论证。
湛中乐举例称，目前，上海市的户籍人口已连续17年负增长，总和生育率已经很低，在这种情势下，上海继续实行严格的生育控制，其合理性和正当性需要重新考量。上海的问题，在中国特大城市中很有代表性。
他指出，现行生育政策必须检讨和反思。比如，目前中国分地区制定生育政策，因为人口是流动的，其可行性大打折扣。再如，“双独政策”“单独政策”（夫妻双方或有一方为独生子女的，可生二胎）等，看似有合理性，但背后又涉及地域歧视和身份歧视等问题。
更值得关注的，是与生育控制直接相关的社会抚养费，已从早期的伸缩性极大的罚款变为法律规定的强制性行政收费。在实际征收中，社会抚养费的征收、使用和监督，乱象丛生。 他指出，从长远看，社会抚养费应当废止。
湛中乐认为，1980年的《公开信》中称，30年后，“特别紧张的人口增长问题就可以缓和，也就可以采取不同的人口政策了”。现在30年过去了，有关方面依然不愿放开生育控制。“现在决策者到了检讨生育控制政策的时候了。”■
（据4月24日湛中乐教授在北京出席《中国人太多了吗》新书发布会暨人口问题研讨会上的发言整理）
（财新记者 林韵诗 采写）
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